UNIDAD TEMÁTICA III Clasificación de los Derechos
Fundamentales
3.1. De las garantías individuales” a “De los Derechos
Humanos y sus Garantías” en las reformas constitucionales de junio de 2011.
El primero de junio de
2011 la Comisión Permanente del Congreso de la Unión declaró oficialmente
aprobadas las modificaciones al capítulo I del título primero de la Constitución,
que cambian su denominación de "De las garantías individuales", a
"De los derechos humanos y sus garantías", lo que marcará el inicio
de una actualización profunda y radical del sistema político mexicano.
Esta adecuación del
marco constitucional en materia de derechos humanos, refrendada por las
legislaturas de los estados, afectará de manera positiva a todos los poderes del
Estado Mexicano, en razón de que obligará a la modificación de la manera de
percibir y entender los derechos humanos.
De entrada, dicha
reforma depura el lenguaje constitucional largamente apuntado por la doctrina y
deja atrás el concepto de "garantías individuales" que la Constitución
utilizaba como sinónimo de derecho individual. La nueva denominación es
"De los derechos humanos y sus garantías", con lo que queda suficientemente
claro que una cosa es el derecho y otra su garantía.
El concepto derogado
no sólo era inapropiado en tanto que confundía la sustancia con el instrumento
judicial para hacerlo valer, sino que también resultaba estrecho para otros
propósitos. Entre otras cuestiones, que en él no encontraban fácil acomodo, se encontraba la
inclusión de un conjunto de derechos que se habían venido sumando a los
originales derechos "individuales" políticos y civiles reconocidos en
el siglo XIX.
Así por ejemplo, el
concepto garantías "individuales" era insuficiente para explicar la
naturaleza de los derechos sociales, o de los derechos de los pueblos indígenas
reconocidos en el artículo 2º de la Constitución, o de los derechos denominados
de nueva generación o solidaridad por su carácter indivisible como el derecho
al medio ambiente sano.
Como ya se podrá
advertir con lo que he dicho, la cuestión terminológica abordada por la
reciente reforma constitucional no era un mero prurito de juristas.
Y desde otros ángulos
es igualmente posible valorar altamente el cambio conceptual introducido por el
Poder Revisor de la Constitución. Uno de ellos es el del servicio que prestará
el nuevo nombre del capítulo I como potente instrumento de pedagogía política.
El concepto
"derechos humanos" será más fácil de entender que el de
"garantías individuales": es una expresión más asequible a capas de
la población más amplias que no entendían el concepto técnico jurídico recién
superado, pero que sí entienden en cambio al más usual de "derechos
humanos" que se ha popularizado a la conclusión de la Segunda Guerra
Mundial cuando emerge con gran fuerza en todo el mundo.
Recordemos que desde
la antigüedad la ley ha sido considerada como un instrumento de enseñanza
cívica en donde el mero título de la ley indicaba con claridad a los ciudadanos el objeto social que se pretendía
conseguir.
En este mismo sentido
habrá seguramente de operar el nuevo nombre del capítulo I de la Constitución:
"De los derechos humanos y sus garantías".
Justamente por esos
conceptos es que sin duda se trata de una de las reformas constitucionales más
importantes de las que se han incorporado al texto original de la Constitución
de 1917. Su aplicación habrá de tener muy profundas implicaciones en el sistema
político del país, porque contribuirá a la conclusión de un proceso de transición
democrática que se había detenido en el aspecto meramente electoral.
3.2. Los derechos conforme a los paradigmas
constitucionales.
Hay varias razones
para afirmar que nos encontramos ante un nuevo paradigma constitucional; en este tenor, a continuación estableceremos,
sin ser de ninguna manera exhaustivos, algunos elementos que sitúan sobre todo
a las y los juzgadores en ese nuevo modelo.
La hermenéutica
constitucional, tiene ahora mayores y más profundos alcances, pues en el marco
de la reforma constitucional de 2011, por ejemplo la SCJN “deja de tener el
monopolio en la interpretación de los derechos humanos, al existir una
pluralidad de intérpretes del texto constitucional”, por lo que como lo señala Ferrer Mac Gregor, “el
diálogo jurisprudencial se traslada al ámbito nacional entre la SCJN, el TRIFE,
los tribunales superiores de las entidades federativas, y en general entre
todos los jueces del país. (federales y locales)”.
Además, en este
sentido, como lo ha mencionado la ministra Sánchez Cordero respecto a la
hermenéutica de los derechos fundamentales, “mucho se ha escrito sobre la
interpretación de las leyes ordinarias; sin embargo esas aportaciones no
resultan del todo aplicables a la interpretación constitucional y, menos, a la
de derechos fundamentales ya que ésta requiere de pautas hermenéuticas
diversas”, donde principalmente las y los jueces juegan un papel determinante,
cuyo protagonismo es entonces sin duda central desde la perspectiva de este orden
constitucional, que posiciona a las y los administradores de justicia como los
operadores del Estado que interpretan y aplican finalmente todo un modelo de
política de Estado, sin importar la estructura jerárquica o competencial a la
que pertenecen.
A pesar de que el artículo
133 constitucional ya establecía la obligatoriedad de los tratados internacionales
como lo mencionamos con antelación, las y los jueces generalmente, en una práctica
consuetudinaria avalada por el sistema jurídico, no solían incorporar en la
interpretación y argumentación de sus resoluciones normas relativas a tratados
internacionales de derechos humanos y mucho menos a otros instrumentos
internacionales, no obstante, la reforma constitucional que hemos comentado, no
solamente clarifica la obligatoriedad de dichos instrumentos, sino más aun, los
eleva al rango constitucional, cuyos efectos de interpretación incluyen ahora
incluso como criterios orientadores la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de derechos humanos, como se afirmó en el expediente varios 912/2010, derivado del
caso Radilla Pacheco resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La pluralidad de
intérpretes del texto constitucional a la que nos referimos, entonces, por
ejemplo obliga a la totalidad de las y los juzgadores a revisar en la
construcción de una sentencia cuyo objeto de estudio sea el tipo penal de
“tortura”, además de las disposiciones relativas y aplicables del código penal,
la Convención interamericana para prevenir y sancionar la tortura del sistema
interamericano, y la Convención contra la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes del sistema universal, atendiendo a la
“interpretación conforme”, que textualmente refiere el texto constitucional.
Otro tópico de primer
orden que nos sitúa ante el paradigma constitucional en comento, es
precisamente la incorporación expresa de diversos principios de interpretación
constitucional, como el principio “pro persona” cuando el texto refiere en el
artículo primero que “las normas relativas a los derechos humanos se
interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados
internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia”. En este sentido, la tesis jurisprudencial 107/2012, denominada
“Principio Pro persona. Criterio de selección de la norma de derecho
fundamental aplicable”, establece que de conformidad con el artículo
constitucional, existen dos fuentes primigenias, por un lado los derechos
reconocidos en la propia Constitución; y por otro, los establecidos en tratados
internacionales, entendiendo a ambas fuentes, como normas supremas de nuestro
ordenamiento jurídico.
La tesis de
referencia, señala que la supremacía a la que alude, “implica que los valores, principios
y derechos que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico,
obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que
sea procedente, a su interpretación”, y que “en el supuesto de que un mismo
derecho fundamental esté reconocido en esas dos fuentes supremas del
ordenamiento jurídico (…), la elección de la norma que será aplicable –en
materia de derechos humanos–, atenderá a criterios que favorezcan al individuo
o lo que se ha denominado principio pro persona”. Finalmente indica que “en caso
de que exista una diferencia entre el alcance o la protección reconocida en las
normas de estas distintas fuentes, deberá prevalecer aquélla que represente una
mayor protección para la persona o que implique una menor restricción”.
Estamos pues, frente a
un nuevo modelo de instrumentación de la actividad jurisdiccional que
imperativamente debe constituirse con su primer fundamento en los derechos
humanos, ya no únicamente como un auténtica y legítima aspiración democrática,
sino como un mandamiento constitucional ineludible.
3.3. Los derechos de la justicia social
3.3.1. El estado de los derechos de la justicia social
Expongo primero
algunos de los más relevantes logros de las últimas décadas:
a) En 2008, la
esperanza de vida al nacer era para los hombres de 73 años y para las mujeres
de 78. En 1930, el promedio nacional fue de 33.9 años. La diferencia es
fenomenal, nada menos que alrededor de 40 años.
El dato anterior es
trascendente, porque está relacionado con muy diversos derechos, como la
protección de la salud, la seguridad social, la alimentación, las prestaciones
sociales, el ingreso per cápita, la vivienda, el agua, la salubridad y la
higiene.
No obstante, el dato
anterior no refleja la heterogeneidad de la población mexicana. Esa esperanza
de vida no es la misma para el pobre que no tiene acceso a sistema de salud
alguno que para quien sí lo tiene, e incluso cuenta con servicios hospitalarios
al mismo nivel que en los países más ricos.
No es equiparable, por
ejemplo, el promedio nacional mexicano de esperanza de vida con un país
europeo, cuyo índice sea de 77 años, porque éste cuenta con cobertura universal
y México no.
Las diferencias
regionales en este rubro son, asimismo, de llamar la atención, aunque han
venido disminuyendo. Entre Chiapas y el Distrito Federal o entre Oaxaca y Nuevo
León, éstas eran de 15 años en 1930, para el 2000 se habían reducido a 4.8
años.
b) En la protección a
la salud, entre los logros más significativos se pueden mencionar: la
mortalidad infantil disminuyó de 156 por 1,000 en 1930 a 25.0 en 2000, de
aquellos que nacieron vivos y fallecieron durante su primer año; la mortalidad
preescolar, entre el 1° y el 5° año de vida, expresada por 100,000 niños, fue
de 36 en 1930 y de 5 en 2000; la mortalidad materna —acontecida durante el
embarazo, parto o puerperio— era de 61.9 por cada 10,000 niños nacidos vivos y
4.7 en 2000; se eliminó a la viruela como causa de enferme dad y muerte en 1951,
y el paludismo desde 1972, aunque subsisten casos de centroamericanos en
algunas zonas montañosas de nuestro país; se eliminó la morbilidad por mal del
pinto en la cuenca del Balsas desde 1964; la diarrea como causa de muerte ha
disminuido en aproximadamente 94%; la eliminación de la circulación de los tres
serotipos de poliovirus desde 1990; la supresión de mortalidad por sarampión
desde 1997, por difteria desde 1991, por tosferina desde 1998, y por cólera
desde 1996.
c) Naciones Unidas
calcula a nivel internacional un Índice de Desarrollo Humano (IDH), y entre los
factores que considera se encuentran mayores oportunidades, acceso a los
recursos, mayores capacidades humanas, mayor capital físico y humano de los
pobres.
En 2004 el índice más
alto lo tenía Noruega con 0.965, y el más bajo Níger con 0.311. México era
considerado un país de desarrollo humano alto; en 1980 su índice fue de 0.581,
en 1990 de 0.635, en 2000 de 0.698, en 2005 de 0.727 y en 2010 de 0.750. En
este último año el índice promedio en América Latina y el Caribe fue de 0.706,
y en el mundo de 0.624. En 2011, dicho índice para México se ubicó en 0.770.
En relación con ese
índice, en 2011 México se ubicó en el lugar 57 entre 187 países, misma posición
que había ocupado el año anterior.
No obstante, cuando
ese índice se ajusta al considerar el problema de la desigualdad social, México
desciende a la posición 72 entre aquellos países.
d) El ingreso per
cápita ha tenido oscilaciones. Así, en pesos de agosto de 2004, el ingreso
mensual por persona fue: en 1977 de 7,089 pesos; en 1984 de 6,624 pesos; en
1992 de 7,752 pesos; en 1994 de 8,139 pesos; en 1996 de 6,001 pesos; en 2000 de
7,468 pesos; en 2004 de 7,620 pesos, aunque de 2008 a 2010 disminuyó, debido a
la grave crisis económica internacional, cuyo efecto en 2009 fue una caída del
-6.5% del PIB, la más profunda en 77 años. El país se ha rezagado comparado con
otros países. En 1950, el PIB por persona en México era 33% más alto que el de
Portugal y 4% más que el de España.
Para 2000, fue 40% y
50% más bajo al de esos países, respectivamente.
Desde otra
perspectiva, el ingreso per cápita, en dólares americanos, fue de 5,450 anuales
en 2001; de 7,820 en 2005; de 9,660 en 2008, y de 8,930 en 2010.
En los últimos diez
años, el PIB ha crecido en promedio 1.6% anual. Supongamos que comenzara a
crecer 3.5% anual sin que se presentaran crisis económicas, entonces en 2030 el
ingreso por persona sería alrededor de 17 mil 500 dólares anuales, lo que
equivaldría al 55% del nivel de vida que actualmente gozan los españoles o el
50% de los habitantes de Corea del Sur.
El ingreso per cápita
no es el único indicador del bienestar, pero sí es un dato importante. En la
actualidad existen estudios que miden el grado de “felicidad” de la población
de un país, en donde factores tales como el respeto a los derechos humanos,
igualdad y equidad en las oportunidades, democracia política, tolerancia
social, calidad en la protección de la salud y educación adquieren relevancia.
En un rango de 0 a 10,
en 2007 México obtuvo un nivel de 8. Un dato para tener una perspectiva de
estos estudios: Noruega, con 35,000 dólares anuales per cápita, obtuvo un 7.5.7
e) De 1950 a 2010 el
esfuerzo en educación es mayúsculo; se crearon 219,763 nuevos planteles
educativos, se incorporó a más de 31 millones de estudiantes al sistema
nacional, se establecieron nuevas universidades públicas, sistemas de bachillerato
y escuelas tecnológicas.
f) En ese periodo se
construyeron alrededor de 19 millones de nuevas viviendas. En 2010 existen
28,138,556 viviendas habitadas. En 1990 el 19.5% de las viviendas tenía piso de
tierra, en 2010 el 6.2%, lo que aún es un número elevado en virtud de que
representan 1,731,414 viviendas, pero es un progreso mayor.
En 1990, en el 21.2%
de los hogares se cocinaba con leña o carbón, en 2010 en el 14.5%.
En 1990 el 79.4% de
las viviendas contaba con agua entubada dentro de la vivienda, fuera de ella
pero dentro del terreno, o la tomaban de la llave pública o hidrante; en 2010
ese número había ascendido a 91.5%, al configurarse 19,546,416 viviendas con
agua en su interior; 5,262,004 dentro del terreno y 597,300 de la llave pública
o hidrante.
El PNUD considera que
el 97% de la población tiene acceso al agua.
En el país el agua
superficial monitoreada, conforme a la demanda química de oxígeno, se cataloga
—en 2005— en 26% como excelente, 18% como aceptable, 17% de buena calidad, 28%
contaminada, y 11% fuertemente contaminada.
Se afirma que sólo el
69% de las viviendas recibe agua potable diariamente y que en las comunidades
rurales este porcentaje es del 43%.
En 1990, el 63.6% de
las viviendas contaba con drenaje, en 2010 el 90.3%, pero conectadas a la red
pública son 20,274,977 viviendas, lo que representa el 72%, y 2,523,821 no
cuentan con drenaje.
En 1990, el 87.5% de
las viviendas habitadas disfrutaba de energía eléctrica, en 2010 el 97.8%, o
sea 27,515,030.10
g) El Censo de
Población y Vivienda de 2010 contiene los siguientes datos: el 92.6% de las
viviendas posee televisor, el 89.5% estufa de gas, el 82.1% refrigerador, el
66.4% lavadora, el 43.2% línea telefónica fija, y el 44.2% automóvil o
camioneta.
En una encuesta, el
65.1% cuenta con teléfono celular por cada cien habitantes, en otra el 76.2%, y
el 21.3% está conectado a Internet.
h) El Estado mexicano
ha implantado programas sociales para ayudar a quienes más lo necesitan, aunque
algunos han sido suprimidos. Entre los más importantes se pueden citar el
Programa Nacional de Solidaridad, que se ha transformado y alterado, y que en
la actualidad se denomina Oportunidades, y con anterioridad Progresa, con una
cobertura de más de cinco millones de familias, que benefician a más de
veinticinco millones de personas con apoyos en educación, salud y alimentación,
tanto en las zonas rurales como urbanas; en diversos casos esas subvenciones
alcanzan a quienes no las necesitan, como en el caso de apoyos al agro (PROCAMPO).
En 2010 el gasto
federal en programas contra la pobreza fue de 270 mil 281 millones de pesos,
cifra nada despreciable. Sin embargo, una lucha efectiva contra la pobreza se
calcula que necesitaría una cantidad veinte veces mayor. Además, se ha acusado
opacidad en 53% de esos programas sociales, por lo que se ignora la utilidad
social real de los mismos.
3.4. Los derechos de solidaridad
La convicción en la
unidad del derecho internacional de los derechos humanos y el reconocimiento de
la necesaria interrelación entre todos los derechos consagrados han de servir de
alerta en cuanto a la improcedencia y a los riesgos de una visión atomizada o
compartimentalizada de los mismos, como parece presuponer y sugerir, por
ejemplo, la indemostrable e infundada teoría de las "generaciones de
derechos humanos".
En nuestro
entendimiento los "nuevos derechos", los llamados derechos de
solidaridad, como el derecho al desarrollo y el derecho aun medio ambiente
sano, interactúan con los derechos individuales y sociales, y no los
"sustituyen", distintamente de lo que la noción simplista de las
llamadas "generaciones de derechos humanos" pretendería o parecería
insinuar.
La invocación de la
imagen del suceder de las generaciones, por analogía a lo que ocurre con los
seres humanos, se torna inadecuada e infeliz cuando es dirigida a los derechos,
a los cuales no se aplica.
Es cierto que los
derechos existentes se encuentran en constante evolución; pero es igualmente
cierto que mientras por un lado los seres humanos se suceden en el tiempo, nacen,
viven y en su mayoría procrean, y mueren, por otro lado los derechos existentes
no tienen la fuerza, la luz, de "generar" otros nuevos derechos que
vengan a sustituirlos. Son los seres
humanos, contingentes, que, portadores y creadores de valores, crean los
derechos, que a ellos sobreviven. Mientras que en relación con los seres
humanos se verifica la sucesión generacional, en relación con los derechos se
desarrolla un proceso de acumulación. Los seres humanos se suceden, los derechos
se acumulan y se sedimentan.
La analogía de la
supuesta "sucesión generacional" de derechos tampoco es
históricamente correcta o demostrable. Todo indica que la evolución de la
materia no se dio pari passu en el
derecho interno y el derecho internacional. Mientras que en el derecho interno
(constitucional) el reconocimiento de los derechos sociales fue históricamente
posterior al de los derechos civiles y políticos, en el plano internacional la
consagración de derechos sociales en muchas convenciones internacionales del trabajo
-a partir del establecimiento de la OIT en 1919- precedió la adopción de
convenciones internacionales más recientes dirigidas a los derechos civiles y
políticos.
No hay, así, un
paralelismo pari passu -que permita
imaginar "generaciones de derechos"- entre la evolución de la materia
en el derecho constitucional y el derecho internacional. Y nunca está de más
insistir en la importancia de reducir la distancia que todavía parece persistir
en el tratamiento de la materia a partir de las ópticas constitucionalista e
internacionalista.
Solamente una visión
atomizada o fragmentada del universo de los derechos humanos puede conducir a
la aceptación de la teoría de las "generaciones de derechos". Su
aparente poder de persuasión mucho debe a comentarios apresurados y descuidados
sumados a la indolencia mental con que cuenta para propagarse. Aunque a primera
vista parezca atrayente para fines didácticos, dicha teoría, desde el punto de
vista de la ciencia del derecho, en nada es convincente y no resiste a un examen
más cuidadoso de la materia. Los riesgos de esta visión atomizada, de la
fantasía de las "generaciones de derechos", son manifiestos. Cuántos
gobiernos, a pretexto de buscar la realización progresiva de ciertos derechos
económicos y sociales en un futuro indeterminado, violaron sistemáticamente los
derechos civiles y políticos (v.g., la América Latina de las dictaduras,
particularmente de la década de los setenta)! Cuántos gobiernos se vienen
escudando en las conquistas de los derechos civiles y políticos para negar
vigencia a los derechos económicos, sociales y culturales (v.g., la América
Latina de Instituto Interamericano de Derechos Humanos hoy). Cuántos gobiernos se arrogan ser promotores de
algunos derechos económicos y sociales para continuar minimizando los derechos
civiles y políticos (v.g., algunos países asiáticos, con reflejos en los
trabajos preparatorios de la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos).
Son precisamente estas
graves distorsiones que han de servir de alerta para la imperiosa necesidad del
reconocimiento de la interrelación o indivisibilidad de todos los derechos
humanos, para que en regiones distintas del globo determinadas "categorías"
de derechos no continúen siendo negligenciadas o sistemáticamente violadas,
aunque bajo el falso pretexto de "promoción" de otros derechos. La
visión fragmentada de los derechos humanos interesa sobre todo a los regímenes
autoritarios, al autoritarismo sin banderas, sea en el plano político, sea en
el plano económico-social; tal visión ha servido a los intereses de los
responsables por los abusos y violaciones flagrantes de ayer de los derechos
políticos y por las iniquidades económico-sociales disimuladas de hoy. Es a la
luz de esta visión fragmentada que hoy se vienen foliando -en América Latina y
otras regiones modelos de "crecimiento económico" y planos de
"modernización" que dictan los parámetros de políticas sociales
limitadas a intentar contener sus devastadores efectos negativos, e incapaces
así de impedir o frenar el agravamiento del empobrecimiento de la mayoría de la
población y la marginalización y exclusión político-sociales de un considerable
número de personas.
Solamente mediante una
visión integral y globalista de los derechos humanos podremos precavernos y armarnos
intelectualmente contra tales distorsiones, lamentablemente tan corrientes en
nuestros días, en todos los rincones del globo.
Las
compartimentalizaciones de los derechos, la teoría de las
"generaciones" de derechos nos toman, si aceptadas, presas fáciles de
los argumentos de los poderosos. Tienen, además, prestado poco servicio al
pensamiento más lúcido a inspirar la evolución del derecho internacional de los
derechos humanos. Para que éste continúe expandiéndose y fortaleciéndose, se
impone la visión integral de los derechos humanos, a abarcar todos los dominios
de la actividad humana (lo civil, lo político, lo económico, lo social, lo
cultural). En esta visión, los "nuevos derechos" (como el derecho a
un medio ambiente sano y el derecho al desarrollo) se suman a los derechos
"pre-existentes", igualmente importantes, para ampliar y fortalecer
la protección debida, sobre todo a los más débiles y vulnerables.
3.5. La suspensión de derechos y sus garantías
I. GARANTÍAS
INDIVIDUALES
"Toda comunidad
en la que no esté estipulada la separación de poderes y la seguridad de
derechos necesita una Constitución".
Esta disposición
contenida en el artículo 16 de la Déclaration des Droits de l´Homme et du
Citoyen otorgada en la Francia de 1789, constituye una premisa indispensable
sin la cual estaríamos impedidos para hablar de Estado de derecho.
Junto con otras
características (división de poderes, imperio de la ley, y legalidad de la
administración), el establecimiento de garantías individuales (o derechos
fundamentales) constituye un elemento indispensable para el Estado
constitucional o de derecho. Así lo han advertido nuestros constituyentes desde
1824 hasta nuestros días.
En efecto, nuestro
sistema constitucional otorga diversos derechos fundamentales que forman parte
toral del ordenamiento jurídico, y dada su importancia, son normados al máximo
nivel de la estructura jurídica del Estado, es decir, en la propia
Constitución.
El primer párrafo del
artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
determina que las garantías individuales no pueden ser restringidas ni
suspendidas; salvo en aquellos casos en que la propia norma fundamental lo
permite.
El primer problema que
plantea dicha disposición es el relativo al grado de modificación que pueden
sufrir las normas constitucionales que contienen las garantías individuales.
Parece claro que pueden ser objeto de adición o reforma la ampliación de su
ámbito de protección respecto del gobernado; pero ha sido más discutida la
posibilidad de reforma que limite el alcance de dichos preceptos o, más aún, la
derogación de los mismos.
Algunos autores
consideran que dada la disposición indicada, las garantías individuales no
pueden derogarse. Coincidimos en el sentido de que la totalidad de los derechos
fundamentales no pueden derogarse sustituyéndolos por un vacío normativo sin
desquebrajar nuestro Estado de derecho. En contrario, no coincidimos por lo que
respecta a la derogación de alguna o algunas garantías individuales en
particular.
En efecto, de conformidad
con el artículo 135 constitucional, el "Constituyente Permanente" se
encuentra facultado para reformar o adicionar los preceptos constitucionales,
sin existir disposición expresa que excluya de entre dichos preceptos a las
garantías individuales. Por otra parte, si bien es cierto que la disposición
contenida en el artículo citado no incluye expresamente la posibilidad de
derogación, también lo es que nuestra práctica constitucional así lo ha
admitido respecto de otras normas constitucionales. Finalmente, por lo que
respecta a la disposición del artículo 1o., ésta permite la modificación de las
garantías individuales en los términos establecidos en la Constitución,
incluido desde luego, en nuestro criterio, el procedimiento de reforma previsto
en el artículo 135 constitucional.
Además del discutible
tema de modificación de garantías individuales mediante el procedimiento
establecido en el artículo 135 del pacto federal, la Constitución establece en
su artículo 29 un procedimiento tendiente a la suspensión de las mismas. Es
también a este procedimiento al que refiere el artículo 1o. constitucional.
Como hemos indicado,
las garantías individuales a que se refieren los artículos 1o. y 29
constitucionales son, en primer término, normas constitucionales en virtud de
su pertenencia a la norma suprema. Sin embargo, se diferencian de otras normas
del mismo rango en virtud de ser consideradas como: a) derechos públicos
subjetivos, en la medida en que son otorgados a la persona en su calidad de
gobernado y oponibles al Estado; o, b) disposiciones que determinan los
contenidos necesarios, excluidos o potestativos de las normas jurídicas
secundarias. En este segundo caso, más que derechos del gobernado serán normas
que contienen obligaciones dirigidas a los órganos del Estado.
Desde luego que ambas
definiciones pueden encontrar relación en la medida en que para algunos autores
la Constitución es una norma que limita al poder y garantiza los derechos de
los gobernados, encontrando una íntima relación entre los derechos emanados de
éstas y el modo de organizar y ejercer las funciones estatales por los órganos
de gobierno.
No obstante, aunque
pueda parecer que ambas concepciones respecto de las garantías individuales
(como derechos del gobernado o como obligaciones y límites a respetar por los
órganos del Estado) se encuentran en una relación bilateral, observamos que no
es así, inclinándonos por considerar más apropiado identificar a las garantías
individuales como normas que establecen los límites del poder.
Los criterios indicados
adquieren relevancia teórica para el presente trabajo, además, en virtud de que
conforme al primero, el artículo 29 constitucional suspende derechos de los
gobernados, despojándolos (aunque temporalmente) de lo ya otorgado; desde la
segunda perspectiva, la suspensión de garantías es el levantamiento de las
limitantes establecidas a los órganos de gobierno, permitiéndole con esto a los
mismos una actuación más efectiva.
II. JUSTIFICACIÓN Y
NATURALEZA JURÍDICA DE LA SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
En el ordenamiento
constitucional se encuentra el establecimiento del Estado como el principal
sistema de organización social. Al organizar al Estado, el derecho otorga al
gobierno (como elemento del Estado) la rectoría básica de conducta social
mediante la obligatoria observancia y aplicación de las normas jurídicas; sin
embargo, como hemos indicado, la función gubernativa no es ilimitada, sino que
se encuentra restringida y orientada por los derechos fundamentales consagrados
en la norma creadora del Estado y constituyente del gobierno.
1. Justificación
Las garantías
individuales son normas constitucionales a respetar por los órganos estatales,
que deben operaran en todo momento en una normalidad social.
No obstante, esa
normalidad de orden social que sustenta el derecho puede verse en extremo
amenazada por diversas circunstancias, ante lo cual, es necesaria la
intervención del gobierno en forma rápida y eficaz a fin de garantizar,
precisamente, la continuidad del orden prestablecido y más aún, probablemente,
la supervivencia del propio Estado.
Para favorecer la
eficacia en la acción de gobierno será necesario suspender las disposiciones
normativas que puedan obstaculizar la citada actuación y, específicamente, las
que contienen los derechos fundamentales. En estos casos, el derecho admite que
nos encontramos ante un interés superior a cualquier derecho particular, ante
el interés del Estado.
Coincidimos pues en
que la suspensión de las garantías individuales se justifica por la necesidad
política de que los órganos gubernativos tengan libertad de acción para
proceder con rapidez y energía a mantener el orden público mediante la
eliminación radical de las situaciones y circunstancias de hecho que agreden
los intereses sociales...
El artículo 29 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz
pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro,
solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los
titulares de las secretarías de estado, los departamentos administrativos y la
Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión,
y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el
país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer
frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por tiempo
limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se
contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el
Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para
que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de
receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
Como podemos observar,
el propio Constituyente justificó la suspensión de garantías ante determinadas
situaciones.
El establecimiento de
derechos fundamentales es, como indicamos con anterioridad, elemento
indispensable en que diversos autores coinciden al hablar de Estado de derecho,
mas pueden existir determinadas circunstancias en las que ante la supervivencia
del mismo Estado no se pueden anteponer requisitos o limitantes de tipo alguno
que obstaculicen la acción del propio Estado para garantizar su continuidad;
esto se encuentra íntimamente relacionado con lo que en teoría del Estado o
ciencia política se ha denominado razón de Estado. Actualmente se puede
identificar a la razón de Estado como la ruptura del orden jurídico (o mejor
dicho, del Estado de derecho) por el poder político, para lograr la
supervivencia del Estado ante determinadas circunstancias que lo amenazan.
Ahora bien,
consideramos que a fin evitar una práctica como la razón de Estado que en el
mundo jurídico-positivo es criticable, el Constituyente la convirtió en derecho
positivo, estableciendo los lineamientos necesarios para su activación, lo
cual, desde luego, no elimina por completo la posibilidad de dicha práctica de
razón de Estado, pero al menos, genera la dificultad para acudir a ella sin antes
agotar los medios que el propio Estado de derecho propone. Es decir, si bien es
cierto que la razón de Estado y el procedimiento previsto en el artículo 29
constitucional no deben confundirse, también lo es que permiten vislumbrar una
relación de conexidad, mediante la cual, en algunos casos, el Estado de
derecho, a través del derecho positivo, impide la justificación doctrinaria de
la razón de Estado (que es contraria al derecho).
Así, "en los
sistemas jurídicos de derecho escrito, la ley fundamental resuelve la
regulación normativa de este fenómeno, y si no se respeta o no contempla su
reglamentación, la aplicación de las medidas señaladas se traducen en el quebrantamiento
de la Constitución". El régimen que se genera con la aplicación del
artículo 29 constitucional es conocido también como régimen de excepción o
estado de sitio.
Necesaria es pues la
actuación rápida y eficaz del gobierno ante la amenaza hacia el Estado,
debiendo romper temporalmente el derecho que la sociedad reconoce en la
normalidad, mediante la estricta aplicación y respeto del mismo. "Ábrase
así la puerta, que en épocas normales no puede franquear la autoridad sin
cometer violación".
Dicha medida, aunque
prevista por el ordenamiento jurídico, lo esfuerza a un límite que, no obstante
permisible, puede llamar a apetitos dictatoriales o generadores de cambios
jurídicos que den muerte al sistema establecido, hasta entonces válido y
regente.
2. Naturaleza jurídica
En el sistema jurídico
mexicano coexisten tres diversos órdenes normativos, a saber: a) el orden
constitucional; b) el orden federal, y c) el orden local. Las normas locales se
excluyen entre sí espacialmente, mientras que entre éstas y las federales se
genera una exclusión competencial (o material). Así, entre los órdenes federal
y locales no existe una cuestión jerárquica sino competencial.
El orden
constitucional es creado en la Constitución y para la Constitución. Dicho orden
es jerárquicamente superior a los órdenes federal y locales. Por otra parte,
las autoridades que desarrollan las funciones emanadas del orden
constitucional, son las mismas que desarrollan las competencias del orden
federal o locales, son órganos específicos formados por combinaciones sui
generis de órganos federales y locales.
Dentro del orden
constitucional encontramos por lo menos las siguientes funciones: a) la reforma
constitucional; b) la formación de nuevos estados de la Federación; c) los
procesos constitucionales (amparo, controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad), y d) el procedimiento de suspensión de garantías.
Obsérvese que al igual
que las funciones previstas en los incisos a), b) y c); la suspensión de
garantías no puede considerarse una función del orden federal o del orden
local. Es un procedimiento constitucional, establecido por la Constitución en
relación con sus propias normas constitucionales (las que establecen derechos
fundamentales). Aunque las autoridades que intervienen en el procedimiento
pertenecen al orden federal, al momento en que participan en el procedimiento
que nos ocupa, lo hace como autoridades del orden constitucional, pues la norma
que aplican y justifica su actuación no es una norma federal, sino la
Constitución. Finalmente, el resultado de su actuación será una norma jurídica
jerárquicamente superior a las federales o locales; de igual forma, someterá a
dichos órdenes jurídicos inferiores.
III. ANTECEDENTES
El procedimiento para
alterar la observancia regular del orden jurídico ante situaciones de gravedad
que pongan en peligro al propio Estado, es una posibilidad que se ha
considerado en diversas organizaciones sociales, como la romana.
La suspensión de
garantías individuales es, pues, un fenómeno que, con más o menos variantes ha
sido acogido en nuestro derecho público, pudiendo decirse, en general que
reconoce como antecedente remoto la institución de la dictadura en el derecho
romano, en cuyo sistema correspondía al Senado la designación del dictador
atendiendo a las situaciones de peligro que se presentaban en la vida del
Estado, designación que debía ser aprobada por los cónsules.
El dictador debería
hacer la guerra; estaba por encima de la ley y decidía sobre la vida y la
muerte. Su poder no se encontraba limitado por la magistratura u órgano
diverso. Sin embargo, el nombramiento sí se encontraba temporalmente limitado y
en caso de desaparecer las causas que originaron la institución de la
"dictadura", el magistrado así nombrado dictador debía renunciar al
cargo.
Ahora bien, el
procedimiento de suspensión de garantías, además de no ser propiamente una
institución nacional, tampoco es de forma alguna, novedoso para nuestro sistema
constitucional. Desde el proyecto de puntos constitucionales elaborado por
Ignacio López Rayón en 1811, podemos encontrar un antecedente del mismo. En la
Constitución de Cádiz de 1812, en su artículo 308 contenía un procedimiento
similar alo actual en el que se establecía: "Si en circunstancias
extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarquía o en
parte de ella, la suspensión de alguna de las formalidades prescritas en este
capítulo para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla por
un tiempo determinado".
Las Constituciones de
1824 y 1836 negaron la posibilidad de reconocimiento jurídico del estado de
excepción, por lo que dichos ordenamientos carecían de dispositivo correlativo
al analizado en el presente trabajo. Fue hasta las Bases Orgánicas de la
República Mexicana de 1843, que en su artículo 198 estableció la posibilidad de
suspender derechos fundamentales; derogándose dicha norma mediante el Acta
Constitutiva y de Reformas de 1847. La Constitución de 1857 en su artículo 29
estableció precepto similar al vigente, prohibiendo en todo caso la suspensión
de las garantías que aseguraran la vida del hombre.
Procedimientos similares
al de suspensión de garantías de nuestra Constitución de 1917, podemos
encontrarlos en los ordenamientos jurídico-constitucionales de otros Estados.
En nuestra reciente
historia constitucional, únicamente se han suspendido las garantías
individuales con motivo de la participación de México en la segunda guerra
mundial, apareciendo el decreto respectivo en el Diario Oficial de la
Federación del 2 de junio de 1942.
IV. EFECTOS DEL
PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 29 CONSTITUCIONAL
Del procedimiento
previsto en el artículo 29 constitucional transcrito con anterioridad, se
pueden desprender dos efectos específicos: a) la suspensión de garantías
propiamente dicha y, b) la autorización al Ejecutivo Federal para ejercer
facultades extraordinarias.
Como indicamos en párrafos
anteriores, la única forma válida de lograr la suspensión de preceptos
constitucionales, en específico de las garantías individuales, es la prevista
en el artículo 29 constitucional, mas dicho procedimiento no sólo obtiene la no
aplicación temporal de preceptos constitucionales que contienen derechos
fundamentales, sino que de igual forma genera la contravención jurídica de
principios constitucionales que en situaciones normales son inquebrantables,
como el de división de poderes, que de conformidad con el diverso artículo 49,
segundo párrafo del texto supremo, también tiene como excepción las facultades
extraordinarias emanadas del propio artículo 29 y 131 segundo párrafo
constitucionales.
Así, en virtud de
disposición constitucional expresa, el sistema jurídico permite la abstención
de su observancia en aspectos torales del Estado de derecho: la división de
poderes y las garantías individuales.
Sin embargo, el que la
propia norma constitucional permita su inobservancia parcial en relación con el
debido cumplimiento acaecido en regularidad social, no implica que la acción de
gobierno derivada del procedimiento que nos ocupa sea ilimitada o arbitraria.
No se excepciona la observancia total del derecho; se permite su inaplicación
parcial, pero con el apego estricto y continuo de las disposiciones no
suspendidas, y principalmente de aquellas que le dan sustento al nuevo orden de
cosas como el propio artículo 29 constitucional.
De ese modo, las
disposiciones involucradas en el artículo 29 constitucional implican no sólo la
base, el fundamento, de todos los actos autoritarios (legislativos, ejecutivos
y judiciales) tendientes a prevenir o remediar los problemas y calamidades
propios de un estado de emergencia, sino la pauta restrictiva de posibles
extralimitaciones del poder público dentro de la misma situación de
anormalidad.
Es decir, si bien la
finalidad perseguida por el procedimiento establecido en el artículo 29
constitucional es permitir que el gobierno haga frente a situaciones de
emergencia sin la obstaculización que implica el respeto a determinadas
disposiciones constitucionales, no debemos olvidar que el mismo debe realizarse
con estricto respeto a las propias normas que lo regulan. Continuaremos dentro
de la vigencia de un Estado de derecho.
V. AUTORIDADES QUE
INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
La suspensión de
garantías es un procedimiento en el que intervienen, en forma conjunta diversas
autoridades, a saber: el Ejecutivo federal; los titulares de las secretarías de
Estado, de los departamentos administrativos, y de la Procuraduría General de
la República; el Congreso de la Unión y en sus recesos la Comisión Permanente
del mismo.
Como se desprende del
propio dispositivo constitucional, corresponde al presidente de la República
iniciar el procedimiento y, en su momento, decretar la suspensión de garantías.
A los titulares de los
órganos indicados de la administración pública federal centralizada, se les
faculta para acordar con el Ejecutivo federal el inicio del procedimiento o
impedir jurídicamente el mismo.
Al Congreso de la
Unión, y en sus recesos a la Comisión permanente del mismo, corresponde la
aprobación o negativa a efecto de que el presidente de la República pueda
decretar la suspensión de garantías.
Por otra parte, es al
Congreso de la Unión y no a la Comisión Permanente al que corresponde otorgar
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, en virtud de que dichas
facultades se refieren principalmente a la acción legislativa, por lo que en
esa medida, la Comisión Permanente no puede delegar facultades que no tiene.
La intervención del
Ejecutivo Federal se entiende en la medida en que, dado nuestro sistema
constitucional, es a éste a quien corresponde, en términos generales, la
administración y ejecución de los actos que rigen al Estado; pero
adicionalmente es quien constitucionalmente se espera pueda responder eficaz y
ágilmente en virtud de su naturaleza jurídica y facultades (entre otros, es
jefe de Estado, administrador económico y máximo comandante de las Fuerzas
Armadas), y por lo mismo es el órgano idóneo para hacer frente a las
situaciones que puedan generar la suspensión de garantías.
Como contrapeso o
control, y dada la trascendencia de la medida, es necesaria la intervención del
Congreso de la Unión o su Comisión Permanente.
Algunos autores
indican que la intervención de los titulares de los órganos de la
administración pública federal centralizada (o Consejo de Ministros, término
que anteriormente empleaba nuestra Constitución) es un matiz propio de los
Estados parlamentarios; por lo que no es "mera reminiscencia
histórica" la que como tal se menciona, pues para serlo se necesitaría que
la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior régimen
parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en México. Se trata... de un
matiz parlamentario traído de fuera y que como excepción a nuestro sistema
presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el presidente de la
República se convierta en un dictador, llegado el caso extraordinariamente
grave de suspender las garantías individuales.
Lo que debemos
analizar es si realmente la intervención de los titulares de órganos
administrativos constituye una restricción para el uso indebido de las
facultades presidenciales respecto de la suspensión de garantías. Es decir, si
la intervención de éstos en el procedimiento se traduce en un medio de control
o contrapeso efectivo al Ejecutivo federal.
Para abordar este
aspecto, debemos en primer término definir si la aprobación de los titulares de
la administración pública requiere ser unánime o puede ser obtenida mediante
mayoría simple. La Constitución no aclara este aspecto.
De la lectura del
precepto indicado se advierte que para decretar la suspensión de garantías se
requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que consideramos que
al establecerse distinción, debe entenderse que es requisito sine qua non la
unanimidad. A la anterior conclusión se arriba en virtud de que los
"titulares" mencionados en el dispositivo constitucional no conforman
propiamente un órgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades
con rangos similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisión
que toma un órgano, sino una medida que adoptan diversas autoridades en lo
individual.
Finalmente, por lo que
a este aspecto se refiere, consideramos que dada la consecuencia jurídica
derivada de dicha decisión, y al no establecer el Constituyente que la misma
puede ser tomada por "mayoría simple", la interpretación del precepto
de mérito debe ser a favor de la no paralización de la eficacia de normas
constitucionales.
Por otra parte, y como
se ha indicado en líneas anteriores, dicha intervención es un matiz de tipo
parlamentario en virtud de que en estos sistemas de gobierno, el Consejo de
Ministros es nombrado por el Parlamento, o en su defecto con aprobación del
mismo, por lo que constituye un control indirecto de los propios parlamentos
respecto del Ejecutivo, más en nuestro sistema constitucional dicha regla no
opera igual, en virtud de que los titulares de las secretarías de Estado son
nombrados y removidos libremente por el presidente de la República, por lo que
en lógica podría suponerse que en caso de que algún secretario de Estado no
estuviera de acuerdo con el Ejecutivo federal en refrendar la solicitud de
suspensión de garantías, podría ser destituido, para nombrar a una persona que
sí conviniera con dicha propuesta.
Ahora bien, dicho
supuesto no opera en forma idéntica tratándose del procurador general de la
República, en virtud que por disposición constitucional, si bien puede ser
removido libremente por el presidente de la República, el nombramiento del
nuevo procurador deberá ser ratificado por el Senado o la Comisión Permanente
en los recesos de éste.
VI. CAUSAS GENERADORAS
DE SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
Las causas que pueden
dar lugar a una suspensión de garantías no están establecidas en la
Constitución en forma limitativa, sino enunciativa. En dicha máxima norma se
expresa que la suspensión podrá tener lugar "en los casos de invasión,
perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la
sociedad en grave peligro o conflicto...".
Ahora bien, debe
observarse que salvo el primer caso (el de invasión), los dos restantes
requieren de una decisión discrecional del poder público en la medida en que
corresponde a éstos decidir cuándo se considera que el Estado se encuentra en
una situación que se traduzca en perturbación grave de la paz pública (con
movimientos armados, por ejemplo) o de cualquier otro que ponga a la sociedad
en grave peligro o conflicto. Dicha apreciación corresponde observarla a todas
las autoridades que intervienen en el procedimiento constitucional que nos
ocupa.
En este aspecto, debe
observarse que la diversidad de órganos participantes genera un control sobre
la discrecionalidad requerida evitando el abuso del procedimiento
constitucional, puesto que no bastará la sola apreciación del presidente de la
República de haberse actualizado, circunstancia prevista por la norma
constitucional; es necesaria además la coincidencia por parte del
"gabinete", y más aún, por parte del Congreso de la Unión o su
Comisión Permanente.
VII. CONTENIDO DE LA
SOLICITUD
La solicitud de
suspensión deberá realizarse mediante prevenciones generales, es decir, tendrá
las características de una iniciativa de ley a efecto de que el decreto de
suspensión sea una norma jurídica materialmente legislativa. En dicho contexto,
el decreto de suspensión de garantías será una norma jurídica de carácter general,
abstracta e impersonal.
En efecto, la suspensión
de garantías deberá ser formulada en términos generales, encuadrando en ella
todos los casos concretos; y, de igual forma será impersonal, puesto que no
puede ser emitida sólo respecto a determinado individuo o grupo. Lo anterior se
desprende claramente del propio artículo 29 constitucional, en la parte que
determina que la suspensión debe realizarse mediante "prevenciones
generales y sin que se contraiga a determinado individuo".
Por lo que respecta a
la abstracción, ésta se genera en cuanto a que la suspensión de garantías no
desaparece por el hecho de aplicarse la norma jurídica. En efecto, no debemos
confundir la abstracción de la norma, con el hecho de la desaparición de la
misma por agotar su temporalidad o por desaparecer las causas que generaron su
emisión.
1. Ámbito personal
Como se ha indicado,
por disposición constitucional la suspensión de garantías no puede contraerse a
determinado individuo, debiendo entender por esto, que tampoco podrá referirse
en relación a un grupo concreto de individuos. Lo anterior implica también que
la norma que determine la suspensión de garantías no puede establecer
excepciones personales en su aplicación; es decir, no se puede contraer a
determinado individuo, pero tampoco puede dejar fuera de su alcance a individuo
o grupo determinado, mientras las garantías individuales de los demás se
encuentran suspendidas.
2. Ámbito temporal
En el documento
enviado al Congreso se establecerá el tiempo por el que se solicita la
autorización para suspender garantías, en virtud de que dicha suspensión no
podrá decretarse por tiempo indefinido de conformidad con el artículo
constitucional en estudio.
Una primera
interrogante a este respecto es la relativa al tiempo máximo que puede
decretarse la suspensión. La norma constitucional no establece límite, puesto
que sólo reza que debe decretarse por "tiempo limitado", sin indicar
cuál es éste. Lo anterior aumenta el riesgo en que se pone el propio orden
constitucional, pues los límites han sido confiados por él mismo a la
discrecionalidad de sus autoridades, las que harán depender la temporalidad de
la norma del tipo de situación que deben enfrentar. A este respecto podrán
operar las normas jurídicas secundarias para delimitar el indicado olvido del
Constituyente.
Reiteramos que lo anterior
significa una lamentable distracción del Constituyente, puesto que si bien es
cierto que la disposición constitucional no debe limitar terminantemente el
tiempo de vigencia de la suspensión, puesto que éste debe depender del tiempo
en que se encuentre presente la circunstancia que la motiva; también lo es que
menor inseguridad jurídica hubiera representado el que la Constitución hubiera
limitado el tiempo máximo por el que se conceda la autorización, sin perjuicio
de que la misma pueda renovarse indefinidamente hasta que termine la causa que
le dio origen.
La reflexión anterior
nos lleva a considerar si la solicitud de suspensión de garantías puede volver
a realizarse en caso de que el tiempo por el que fue otorgada fenezca sin que
se haya resuelto el origen del problema o regresado a la normalidad social
prexistente. Concluimos que el Ejecutivo puede iniciar el procedimiento cuantas
veces lo estime oportuno, y la norma constitucional encomienda la posibilidad
de la misma a la prudencia y discrecionalidad de las autoridades a las que
confía la medida.
Otro de los problemas
al que nos enfrentamos al analizar la figura jurídica de suspensión de
garantías es el relativo a, si una vez desaparecidas las causas que motivaron
la misma, ésta debe continuar. Algunos autores consideran que una vez
inexistente el estado de emergencia, se produce ipso iure la desaparición de la
suspensión de garantías, toda vez que ni el Ejecutivo, ni el Legislativo, ni
cualquier autoridad del Estado tiene facultad para retardar dicha cesación.
Coincidimos
parcialmente con estas opiniones en virtud de que, si han desaparecido las
causas que motivaron la medida, la misma de igual forma debe desvanecerse.
De igual forma, si
bien las autoridades no tienen facultades para retardar la medida cuando las
causas que la originaron han cesado (máxime que lo anterior puede abrir la
puerta a la dictadura y a la terminación del Estado de derecho), también debe
observarse que el tiempo que debe durar la suspensión se encontrará expreso en
las propias disposiciones generales que se decreten, por lo cual, en caso de
que cese la causa que originó dicha suspensión y se cumpla el plazo
establecido, terminará la vigencia de la misma.
Ahora bien, en caso de
que desaparezcan las causas de emergencia y el plazo no haya fenecido, tampoco
se puede considerar que la suspensión desaparece por sí sola, en virtud de que
es a las propias autoridades a quienes corresponde determinar, en su caso, que
las causas que motivaron la suspensión han desaparecido, por lo que se
requerirá de una declaración expresa en dicho sentido. Es decir, así como se
requirió de un acto jurídico para crear la norma que contiene la suspensión de
garantías, de igual forma se requerirá de un acto jurídico para decretar la
desaparición de la norma, a no ser que ésta se extinga por sí sola con el
agotamiento de la temporalidad con que nació.
En este tenor, se
requerirá de un acto discrecional por parte de las autoridades que les permita
determinar el regreso a la normalidad en virtud de la cesación de los factores
que amenazaron al Estado o a la sociedad.
Asimismo, si hemos
advertido que la medida suspensiva puede terminar con anterioridad a la
vigencia temporal que le fue impresa, también debemos meditar respecto de las
autoridades que participarían en dicho acto.
Una primera reflexión
invita a suponer que para decretar la terminación de la norma que estableció la
suspensión, deben participar las mismas autoridades que participaron en su
creación e incluso, mediante un procedimiento similar. Lo anterior a través de
una posible interpretación a contrario sensu de lo expresado por el artículo 29
constitucional, así como en otros artículos por ejemplo el 72, punto f
constitucional o diversos que lo armonicen con el conjunto normativo supremo.
Sin embargo, considero que para decretar la terminación de la medida, basta con
la determinación del presidente de la República.
En efecto, la
suspensión de garantías surge a instancia exclusiva del Ejecutivo, en virtud de
que es este poder quien requiere la medida para hacer frente a la circunstancia
de riesgo. Como la consecuencia de dicho acto es delicada, dado que implica la
alteración de la normalidad jurídica en cuanto a su vigencia y efectividad, la
Constitución establece candados importantes para su establecimiento, como el
procedimiento, las autoridades que deben participar en el mismo y la forma de
su participación.42 No obstante, para decretar la desaparición de la suspensión
de garantías, bastará con la voluntad y determinación del Ejecutivo, pues será
suficiente con que éste considere ya no requerirla, para que la norma no tenga
necesidad de subsistencia y, principalmente, porque no podemos admitir que el
orden constitucional establezca mayores requisitos que permitan regresar a la
normalidad, a la eficacia y su vigencia plena.
3. Ámbito espacial
La Constitución
autoriza la suspensión de garantías, en todo el país o en un lugar determinado,
por lo que, en relación con la circunstancia que generó la solicitud, se deberá
indicar al Congreso si dicha medida es para suspender las garantías en todo el
país, en alguna región del mismo o en determinada entidad o entidades
federativas.
Es de suponerse que lo
anterior dependerá de la causa que genera la solicitud y, por ende, el lugar en
donde se requiera la actuación del gobierno para hacer frente a la misma.
4. Ámbito material
En las prevenciones
generales que contengan la solicitud, se deberán indicar las garantías
individuales cuya autorización se solicita para suspenderse, en virtud de que
la norma no necesariamente debe abarcar la totalidad de las garantías
individuales contenidas en nuestra Constitución para hacer frente a la
situación de riesgo. En este punto, debe observarse que todas las garantías
individuales son susceptibles de ser suspendidas a través de este
procedimiento, caso que no ocurría en la Constitución de 1857, puesto que en el
procedimiento contenido en dicha carta magna, se establecía la prohibición de
suspender las garantías que asegurasen la vida del hombre.
Otro planteamiento que
se presente es el relativo a si, el procedimiento establecido en el artículo 29
constitucional puede suspender, al igual que las garantías individuales, otros
derechos constitucionales que no sean propiamente garantías individuales, como
derechos sociales, garantías sociales o derechos políticos.
A este respecto,
consideramos que puede hacerse una interpretación extensiva del artículo 29, y
en dado caso se podrán suspender otro tipo de normas constitucionales, siempre
y cuando dicha suspensión sea necesaria para hacer frente a la situación de
emergencia.
Mención especial
merecen en este apartado los derechos políticos, toda vez que, aunque de igual
forma podrían restringirse el tiempo que dure la suspensión, la medida debe ser
tomada con la correlativa responsabilidad a efecto de evitar el abuso de poder
y con ello el sostenimiento del mismo a favor de un dictador que intente
prolongarse en el tiempo con apariencia constitucional.
En cualquier caso, la
medida del artículo 29 constitucional sólo podrá operar en relación con
preceptos de la parte dogmática de la Constitución.
5. Fundamentación y
motivación
La solicitud deberá
indicar los motivos y fundamentos que la originan; es decir, las normas
jurídicas que facultan a la autoridad a proponerla, pero también las circunstancias
que conllevan al Ejecutivo federal y a su "gabinete" a realizar la
misma, indicando no sólo las causas que deben enfrentarse (invasión,
perturbación grave de la paz pública, o cualquier otro que ponga a la sociedad
en grave peligro o conflicto), sino los motivos por los que se considera
necesaria la suspensión para hacer frente a las mismas.
Lo anterior, no
únicamente dará cumplimiento a diversa disposición constitucional (artículo
16), sino que será el motor determinante que lleve al Congreso a autorizar o
rechazar la solicitud; guiando en gran medida el debate parlamentario que
necesariamente deberá surgir.
6. Facultades
extraordinarias
Como hemos indicado,
el procedimiento previsto en el artículo 29 constitucional tiene como fin la
suspensión de garantías, pero también, en relación con ésta, el otorgamiento de
facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, por lo que la
solicitud no sólo será referente a la suspensión, sino también a la concesión
de las indicadas facultades.
Ahora bien, en la
medida en que dicho otorgamiento de facultades extraordinarias no se refiere a
la autorización para suspender garantías, ni a la posibilidad de actuar
administrativamente (pues esta facultad ya la tiene el Ejecutivo), se entiende
que dicho otorgamiento de facultades refiere en específico la posibilidad de
legislar. Las leyes emitidas por el presiente de la República en estas
circunstancias son denominadas: leyes de emergencia.
"El sentido de
toda Constitución racional es procurar un sistema de organización que permita
formar una voluntad política e instruir un gobierno capaz de gobernar".
Ante las situaciones previstas por el artículo 29 constitucional, la voluntad
política se contendrá en gran medida en una sola autoridad que pueda hacer
frente a las circunstancias que motivan el estado de excepción, permitiéndole
legislar y aplicar administrativamente las propias normas.
En este aspecto, es
importante no confundir el decreto de suspensión con el otorgamiento de
facultades extraordinarias, puesto que son actos diversos. Más aún, es
jurídicamente posible que el Congreso autorice al Ejecutivo la suspensión de
garantías, pero le niegue el otorgamiento de facultades extraordinarias.
Por otra parte, un
análisis requerido respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias es
el relativo a si las autorizaciones que se otorguen al Ejecutivo por el
Congreso de la Unión permiten la creación de leyes que, además de hacer caso
omiso a los derechos fundamentales suspendidos, vayan en forma directa contra
algún principio o precepto constitucional que no constituya propiamente una
garantía individual. Es decir, la cuestión a dilucidar es si al momento en que
el presidente emita las leyes necesarias para hacer frente a la crisis, además
de hacer caso omiso a las garantías suspendidas, puede violentar normas
constitucionales diversas, por ejemplo, atribuyéndose facultades para juzgar o
subordinar las autoridades estatales y municipales a las federales.
Para responder a lo
anterior, indicaremos que las autorizaciones deben ir en estrecha relación con
la suspensión de garantías y respetar los principios constitucionales
existentes, como, en este caso, la división de poderes o la estructura del
Estado federal, puesto que lo anterior sale de la órbita de una mera suspensión
de garantías. Llegar a tal extremo, sería aceptar que por la aplicación de la
medida suspensiva, se podría dejar sin efecto alguno la vigencia (aunque en
forma temporal) de la norma fundamental; es decir, el artículo 29
constitucional se podría convertir en un "hoyo negro" por el que se
vaciara la totalidad del régimen constitucional.
En dicho tenor,
consideramos que la autorización de suspensión de garantías y el otorgamiento
de facultades para legislar, no debe implicar el quebrantamiento de principios
constitucionales diversos que no son materia de la disposición constitucional
contenida en el artículo 29 del pacto federal.
De igual forma, las
leyes de emergencia deben encontrar su finalidad en la propia finalidad de la
suspensión de garantías; es decir, su contenido debe ir encaminado a afrontar
la situación que generó la medida constitucional que nos ocupa.
Otro aspecto a
considerar es el relativo a la validez y vigencia de las leyes de emergencia
una vez que ha cesado la suspensión de garantías.
En este sentido, al
quedar sin efectos la suspensión de garantías decretada por la situación de
emergencia, se restablece el orden constitucional en toda su plenitud, quedando
sin efectos las prevenciones generales y de igual forma las leyes expedidas por
el Ejecutivo federal en uso de las facultades extraordinarias conferidas.
En dicho tenor, la
validez y vigencia de las leyes de emergencia deriva del decreto de suspensión
de garantías, por lo que al perder eficacia este último, de igual forma la
pierden las primeras.
No obstante lo
indicado en el párrafo precedente, el Congreso de la Unión en uso de su
facultad legislativa puede hacer suyas las leyes emitidas durante la vigencia
de la suspensión de garantías, aprobándolas e incorporándolas a la legislación
ordinaria. En este caso, se deberá seguir por el órgano legislativo el
procedimiento establecido en la Constitución para la creación de leyes, y su
resultado será la emisión de las mismas, independientemente de que su contenido
coincida con el que en su momento tuvieron las leyes de emergencia.
Finalmente en cuanto a
este punto refiere, es conveniente mencionar que la suspensión de garantías no
genera competencia para que las autoridades locales puedan actuar en forma
similar a las federales respecto de facultades extraordinarias. Es decir, si
bien es cierto que al suspenderse las garantías individuales, dicha medida no
sólo surte efectos para las autoridades federales, sino también para las
locales, dado que estas últimas podrán actuar sin las limitantes previstas en
las normas constitucionales suspendidas, también lo es que la misma no implica
que las autoridades locales puedan desobedecer el principio de división de
poderes establecido en la Constitución y, por ende, no están facultadas a
otorgar facultades extraordinarias a favor de autoridad alguna, como podría ser
el gobernador del estado, así como tampoco podrán actuar desobedeciendo
principios constitucionales diversos. Lo anterior además de que la suspensión
de garantías no implica la suspensión o inobservancia de los ordenamientos
jurídicos locales, por lo que dichas autoridades deberán continuar actuando en
estricto apego a sus normas mientras éstas se encuentren vigentes.
VIII. DESARROLLO DEL
PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL
Como hemos indicamos,
el único facultado para iniciar el procedimiento de suspensión de garantías es
el Ejecutivo federal, para lo cual deberá contar con el acuerdo de todos y cada
uno de los servidores públicos de la administración pública federal
centralizada indicados en el propio artículo 29 constitucional. Una vez
obtenido dicho acuerdo, se remitirá al Poder Legislativo federal la solicitud
respectiva para su autorización o rechazo.
La aprobación del
Legislativo por lo que hace a la suspensión de garantías, se realizará por el
Congreso General en caso de encontrarse reunido, o por la Comisión Permanente
del mismo en sus recesos. Sin embargo, por lo que hace al otorgamiento de las
facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, única y
exclusivamente compete al Congreso y no así a la Comisión Permanente, puesto
que las mismas serán facultades para legislar y, en tal virtud, la Comisión
permanente no puede decidir respecto de una facultad que no posee.
Ahora bien, la
Constitución no refiere la forma en que el Congreso de la Unión debe desplegar
su actividad en estos casos. La Ley Orgánica del Congreso en su artículo 5o.,
establece los casos en los que éste se reunirá en sesión conjunta de ambas
cámaras y en dicha disposición no se encuentra el supuesto del artículo 29
constitucional, lo que indica que la aprobación del Congreso de la solicitud de
suspensión de garantías (en caso de que éste se encuentre reunido) y del
otorgamiento de facultades extraordinarias, deberá hacerse en forma sucesiva en
cada una de las cámaras.
Consideramos que lo
anterior es un lamentable olvido del legislador federal, toda vez que dada la
importancia y premura con que se debe de llevar a cabo el procedimiento en
estudio, sería conveniente que el Congreso resolviera en sesión conjunta y no
dilatar el procedimiento a través de sesiones sucesivas de las cámaras.
Obsérvese que por lo
que hace a la suspensión de garantías, en casos de urgente premura, pareciera
más eficaz que el Congreso se encuentre en receso, puesto que la Comisión
Permanente resolvería en una sola sesión. Desde luego que consideramos que ésta
no es la finalidad de la disposición constitucional.
Por diversa parte, la
Constitución no establece si el Congreso puede realizar observaciones a la
solicitud; sin embargo, debemos entender que la autorización para decretar la
suspensión de garantías puede contener las mismas y no limitar la autorización
del Congreso (o de la Comisión) a su sola aprobación o rechazo, puesto que
sería inadecuado suponer que por no permitirse las citadas observaciones, en un
caso de emergencia, se tuviera que negar la misma.
En otro contexto,
diversos autores coinciden en que la suspensión de garantías sólo puede ser
decretada por el Congreso de la Unión al aprobar la iniciativa del presidente
de la República. Similar consideración ha realizado la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Considero inadecuada
la citada interpretación. De conformidad con el artículo 29 constitucional, es
únicamente al presidente de la República a quien corresponde decretar la
suspensión de garantías, sin que para ello se niegue que a tal efecto deba
contar con el acuerdo de su gabinete para solicitar al Congreso federal la
autorización de realizar tal acto. Es decir, de acuerdo con el citado
dispositivo constitucional, "solamente el presidente de los Estados Unidos
Mexicanos podrá suspender las garantías", siendo diferente el hecho
consistente en que para lo anterior, deba contar con la aprobación del Congreso
o Comisión Permanente, puesto que dicha aprobación del Legislativo no hace suya
la suspensión, sino que precisamente aprueba la conducta que intenta el
Ejecutivo.
Si bien es cierto que
la suspensión de garantías se llevará a cabo mediante la emisión de una norma
general (similar a la ley), la misma no es emitida por el Congreso, sino por el
presidente de la República con aprobación del Congreso. De esta forma, aun
cuando el procedimiento del artículo 29 constitucional tenga grandes semejanzas
con el procedimiento de creación de leyes, no es el mismo, y por lo tanto tiene
sus características propias.
En efecto, el
procedimiento constitucional es iniciado mediante un acto de competencia
exclusiva del Ejecutivo, por ser éste el órgano de gobierno que requiere la
medida para actuar en defensa del Estado o la sociedad en forma enérgica y
eficaz; pero de igual forma es éste el único autorizado para decretar la
medida.
Así pues, el acto
mediante el cual el Congreso (o su Comisión Permanente) resuelve otorgar la
autorización al Ejecutivo para suspender garantías individuales, no es en sí
mismo el decreto que suspende las garantías, sino simplemente la autorización a
efecto de que el presidente de la República decrete dicha suspensión, lo que en
su caso hará mediante acto diverso y posterior al del Congreso, culminando con
éste el procedimiento constitucional.
La anterior
interpretación permite concluir además, que incluso el Ejecutivo Federal está
en posibilidad jurídica de no decretar la suspensión de garantías, no obstante
haber sido autorizado para ello por el Congreso de la Unión, culminando de igual
forma con dicho acto el procedimiento constitucional respectivo.
Los razonamientos
expresados en líneas anteriores no operan tratándose del otorgamiento de
facultades extraordinarias, puesto que éstas son decretadas desde luego, única
y exclusivamente, y en un solo acto, por el Congreso de la Unión.
Por otra parte, aun
cuando la Constitución no establezca algo al respecto, diverso razonamiento nos
lleva a considerar la necesaria la publicación de la medida suspensiva en el
periódico de difusión oficial para conocimiento de los gobernados y autoridades
del país. No obstante lo indicado, consideramos que a diferencia de lo que
ocurre con las leyes ordinarias, la publicación del decreto de suspensión de
garantías no es requisito indispensable para su vigencia, pues ésta la obtiene
por su sola emisión, sin que lo anterior implique la inexistencia de la
obligación de publicar la norma.
Finalmente, sostenemos
que una vez iniciado el procedimiento constitucional, no podrán variarse los
ámbitos de validez que el Ejecutivo propuso tuviera la norma suspensiva. Es
decir, si con posterioridad al acuerdo con los integrantes de la administración
pública de la medida para suspender determinadas garantías, por tiempo
específico o en territorio delimitado, el Ejecutivo considerara de igual forma
necesaria la suspensión de garantías diversas a las consideradas en primer
término, con temporalidad distinta o en territorio adicional, se requerirá de
nuevo procedimiento en términos del artículo 29 constitucional. Lo anterior es
así, dado que cada aspecto de la suspensión de garantías debe ser sometido al
cumplimiento cabal e irrestricto del procedimiento establecido en la norma
suprema.
IX. TRATADOS
INTERNACIONALES
Los derechos
fundamentales son normas jurídicas de relevancia para el derecho internacional,
que las incorpora en diversos instrumentos formando un sólido cuerpo de derecho
internacional de derechos del hombre.
El Estado mexicano ha
suscrito y ratificado compromisos internacionales como el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos; las que requieren mención especial por contener disposiciones
relacionadas con el presente tema.
En el artículo 4o. del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se establece:
1. En situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya
sido proclamada oficialmente, los Estados partes en el presente Pacto podrán
adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias
de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social.
2. La disposición
precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6o., 7o., 8o.
(párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado parte
en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar
inmediatamente a los demás Estados partes en el presente Pacto, por conducto
del secretario general de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión.
Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya
dado por terminada tal suspensión.
Del texto transcrito
se desprende que los artículos 6o. (respeto a la vida), 7o. (prohibición de
tortura o penas crueles), 8o. (prohibición de esclavitud y servidumbre), 11
(prohibición de encarcelamiento por deudas de carácter civil), 15 (Prohibición
de retroactividad de normas penales), 16 (reconocimiento de la personalidad
jurídica) y 18 (libertad de pensamiento y religión) del mismo ordenamiento
jurídico, no serán susceptibles de suspenderse bajo ninguna circunstancia.
Por su parte, en el
artículo 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos se determina:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra
emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste
podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente
limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones
contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no
sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de
los derechos determinados en los siguiente`s artículos: 3o. (derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica); 4o. (derecho a la vida); 5o.
(derecho a la integridad personal); 6o. (prohibición de la esclavitud y
servidumbre); 9o. (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de
conciencia y de religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al
nombre); 19 (derechos del niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos
políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión
deberá informar inmediatamente a los demás Estados partes en la presente
Convención, por conducto del secretario general de la Organización de los
Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de
los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado
por terminada tal suspensión.
En la disposición
internacional indicada, de igual forma se advierte que sus artículos 3o.
(reconocimiento de la personalidad jurídica), 4o. (derecho a la vida), 5o.
(derecho a la integridad personal), 6o. (prohibición de esclavitud y
servidumbre), 9o. (principio de legalidad y de retroactividad), 12 (libertad de
conciencia y de religión), 17 (protección a la familia), 18 (derecho al
nombre), 19 (derechos del niño), 20 (derecho a la nacionalidad) y 23 (derechos
políticos), así como garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos, no son susceptibles de ser suspendidos en momento alguno.
En este contexto y
como se indicó con anterioridad, el Estado mexicano ha suscrito dichos
instrumentos que han pasado a formar parte integral del derecho interno, tal
pareciera que la actuación de las autoridades en aplicación del artículo 29
constitucional se encuentra aún más acotada de lo dicho hasta el momento en el
presente trabajo. Sin embargo, consideramos que dichas disposiciones del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos no son acordes a la Constitución.
A dicho razonamiento
llegamos en virtud de que el artículo 29 constitucional no establece limitante
alguna en relación con las garantías individuales susceptibles de ser
suspendidas, por lo que la medida puede llevarse a cabo respecto a todas sin
excepción, sin que sea obstáculo desde luego una disposición contenida en una
norma jerárquica inferior al precepto del pacto federal de nos ocupa.
En efecto, conforme
con nuestro ordenamiento jurídico, los instrumentos internacionales son
inferiores a la Constitución y por lo tanto no pueden establecer limitantes a
la misma o contradecirla.
En dicho tenor, si el
artículo 29 constitucional faculta a las autoridades a suspender la totalidad
de las garantías individuales, no puede válidamente una norma jurídica inferior
contradecir tal precepto, estableciendo que no todas las garantías individuales
son susceptibles de suspenderse.
Ahora bien, una vez
determinado que los instrumentos internacionales citados no son acordes con la
Constitución, es necesario analizar si no obstante lo anterior su aplicación es
obligatoria por parte de las autoridades federales.
Lo anterior en virtud
de que: a) son normas jurídicas obligatorias para las autoridades federales, b)
la contradicción de una norma inferior respecto de una superior no autoriza a
su desaplicación salvo que así sea decretada por el órgano de control
competente y, c) aunque en nuestro sistema se acepta la relación jerárquica
normativa, respecto a la aplicación de las normas dicha predominancia opera a
la inversa. En efecto, la autoridad está obligada a aplicar la norma inferior e
inmediata ante la imposibilidad e incompetencia jurídica para poder determinar
su inconstitucionalidad.
No obstante lo dicho y
como indicamos en el punto II.2 del presente trabajo, el procedimiento
contenido en el artículo 29 de mérito se desarrolla dentro del orden
constitucional o total y, por ende, las autoridades u órganos que en el mismo
actúan lo hacen investidas de la misma naturaleza (como órganos
constitucionales). Sostenemos que en virtud de lo anterior, éstas pueden
desarrollar el procedimiento aplicando directamente la norma constitucional y
haciendo caso omiso de cualquier precepto diverso que contradiga o limite la
facultad que el propio dispositivo establece.
X. CONTROL
CONSTITUCIONAL
El procedimiento
contenido en el artículo 29 constitucional tiene la finalidad de suspender las
garantías individuales otorgadas por la norma suprema. En conexión con lo
anterior, es necesario cuestionarse sobre la procedencia de controles
constitucionales respecto de dicha medida también constitucional.
En efecto, conforme a
la naturaleza jurídica que hemos observado de las garantías individuales en el
presente trabajo, la existencia (o procedencia) de medios de control
constitucional sobre los actos derivados de la aplicación del artículo 29
constitucional se transforma, más que en una defensa efectiva de los derechos
de los gobernados, en un medio de defensa de la Constitución mediante el cual
se hace respetar a ésta frente a los actos del poder público engendrados por
ella misma.
Uno de los principales
aspectos de la idea de constitucionalismo es la existencia de controles sobre
normas generales, incluidas en éstas la que se emite mediante la declaratoria
de suspensión de garantías. El origen de la jurisdicción constitucional es la
defensa de la Constitución respecto del ordenamiento jurídico secundario; pero
más allá, algunos autores consideran que debemos observar a los órganos de
control constitucional como verdaderos guardianes de la norma fundamental, que
deben ampliar su ámbito de control respecto de todo acto o suceso que vulnere
la norma suprema, y que donde no hay control, no sólo se debilita la
Constitución, sino que simplemente no hay Constitución. El control deberá
representar pues, un elemento definidor que permita observar al derecho (y no a
la fuerza) como el fundamento del poder.
1. Amparo
Lo anterior nos lleva
a analizar si en un caso de suspensión de garantías individuales seguiría
operando el juicio constitucional de amparo, que tiene como finalidad la
defensa de los derechos fundamentales otorgados por la Constitución.
Precisamente, con las mismas normas que el procedimiento en estudio suspende,
se despoja temporalmente de su eficacia.
Creemos necesario
observar primeramente, si en su caso el decreto relativo suspende todas las
garantías individuales existentes o si se limita a suspender sólo algunas de
ellas, dejando intocadas otras restantes.
Parece claro que en el
segundo caso, el amparo deberá seguir desarrollándose en sus causes normales
por lo que respecta a la defensa de las garantías individuales que no fueron
suspendidas.
La interpretación que
en su momento otorgó el Ejecutivo de la Unión en la época de suspensión de garantías
dada en nuestro país dentro del marco de la actual Constitución, fue la de
considerar la improcedencia del juicio de amparo en contra de leyes o actos
derivados de la suspensión de garantías, sin importar que éstos fueran
violatorios de garantías individuales no suspendidas.
En efecto, el artículo
18 de la Ley de Prevenciones Generales Relativa a la Suspensión de Garantías
establecida por Decreto del 1o. de junio de 1942, publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 13 de junio de 1942, determinó:
Artículo 18. No se dará entrada a ninguna demanda de amparo
en que se reclame alguna disposición de las leyes de emergencia o algún acto
derivado de las mismas.
Cuando se hubiere
admitido alguna demanda en que se de apariencia diversa al acto reclamado,
deberá sobreseerse el juicio tan luego como se tenga conocimiento a virtud de
informe de autoridad federal, de que tal acto se encuentre fundado en la
presente ley. En tal caso, si se hubiere dictado auto de suspensión provisional
o definitiva, se revocará de plano y sin recurso alguno.
Como se desprende, se
decretó la improcedencia del amparo, no respecto de garantías individuales
suspendidas, sino respecto de leyes de emergencia o actos derivados de las
mismas independientemente de la garantía cuyo reclamo de violación fuera
realizado. Es decir, lo determinante no era la garantía que se consideraba
vulnerada (observando si estaba suspendida o no), sino el acto vulnerador de la
misma.
Sin embargo, en virtud
de los razonamientos arriba contenidos consideramos jurídicamente indebido lo
anterior. Si existen garantías no suspendidas, el reclamo de su violación debe
ser procedente mediante el juicio constitucional de amparo. Por el contrario,
será correcto determinar la improcedencia del amparo respecto de reclamos por
violación de garantías que se encuentren suspendidas.
Ahora bien, más allá
de la posibilidad de impugnar en amparo las violaciones a derechos
fundamentales no suspendidos, emerge la posibilidad de reclamar vía el propio
juicio constitucional, el procedimiento del cual derivó la suspensión de
garantías.
En efecto,
consideramos que, previo ejercicio de la respectiva acción, el órgano de
control tendrá la posibilidad de analizar si el procedimiento que culminó con
el decreto suspensivo respetó íntegramente el contenido del artículo 29
constitucional. Es decir, si el procedimiento está regulado en el artículo 29
de la norma suprema, luego entonces debe apegarse a ésta, y en ese sentido
podrá estribar el análisis constitucional, dado que "no puede considerarse
válida una ley que no ha nacido conforme a lo establecido en la
Constitución". Así, tanto el procedimiento como el decreto de suspensión
de garantías deberán encontrarse en estricto apego al texto constitucional so
pena de declaración de inconstitucionalidad.
En este sentido, el
órgano de control podrá analizar no sólo las cuestiones formales del
procedimiento, sino de igual forma los aspectos materiales del decreto que
determina la suspensión de garantías. Es decir, el órgano de control
constitucional podrá entrar al estudio del acto para observar que éste haya
cumplido con establecer una temporalidad acorde con lo que ordena el
dispositivo constitucional, o que no se haya contraído a determinado individuo
o grupo. Más allá, sostenemos que en determinada medida y dependiendo el caso,
el órgano judicial podrá analizar: a) si la suspensión de determinadas
garantías en específico era realmente la idónea para hacer frente a la
situación, es decir, si no se suspendieron garantías cuyo ejercicio no imposibilitaba
una actuación eficaz para hacer frente al estado de emergencia; b) si las
circunstancias que motivaron la medida existen, c) si el territorio en el cual
se suspendieron las garantías individuales se encuentra afectado o en peligro
por las circunstancias que impulsaron el decreto, etcétera.
Al obtenerse el amparo
en contra del decreto que establece la suspensión de garantías, se
desencadenará en igual medida la inconstitucionalidad de las leyes de
emergencia y actos violatorios incluso de las garantías que fueron suspendidas.
En efecto, en la medida en que se declare la inconstitucionalidad del decreto
suspensivo, se tornarán inconstitucionales las leyes de emergencia, puesto que
éstas se apoyan en un otorgamiento de facultades extraordinarias que ha perdido
su justificación; pero de igual forma, se estará en posibilidad de velar por el
respeto a las garantías individuales suspendidas, dado que en virtud de la
protección constitucional su efectividad ha dejado de ser contenida.
2. Controversia
constitucional
Aspecto diverso pero
no de menor importancia es analizar si el decreto de suspensión de garantías
puede ser sometido a un control constitucional diverso, como puede ser el
previsto en la fracción I del artículo 105 de la norma suprema: las controversias
constitucionales.
Consideramos que lo
anterior será posible en la medida en que el órgano de control (en este caso la
Suprema Corte de Justicia de la Nación) reconozca en el órgano con legitimación
activa, interés para combatir un decreto que suspende garantías individuales de
gobernados. En efecto, únicamente los órganos previstos en dicha fracción I del
artículo 105 constitucional podrán demandar ante la Corte, pero será necesario
que ésta resuelva si el órgano respectivo tiene interés en combatir un acto que
afecta la esfera jurídica de gobernados (puesto que éstos son los titulares de
las garantías individuales suspendidas), y no así de órganos gobernantes (como
sería el caso del actor).
En cualquier caso,
consideramos que el medio de defensa constitucional será procedente en el
supuesto de que el decreto de suspensión o las leyes de emergencia derivadas de
éste, invadan la competencia otorgada por la carta magna al órgano o entidad
que ejerza la acción.
3. Acción de
inconstitucionalidad
Finalmente debemos
dilucidar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad prevista en la
fracción II del artículo 105 constitucional.
Como ya hemos
indicado, el decreto mediante el que se suspenden las garantías individuales es
una norma general, abstracta e impersonal. En tal virtud se cubre el supuesto
indicado en el primer párrafo de la citada fracción II; sin embargo, deberá ser
la Corte la que en su momento otorgue o no una amplia interpretación a los
términos empleados en los incisos respectivos, en los que al mencionar los
tipos de normas que pueden ser impugnadas, refiere específicamente a leyes o
tratados internacionales.
En caso de salvar lo
anterior, queda advertir que conforme el actual criterio de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el decreto de suspensión es emitido por el Congreso de
la Unión o la Comisión Permanente de éste, por lo que de ser el primer órgano
citado, el mismo podrá ser impugnado en términos de los incisos a) y b).
Ahora bien, conforme
el criterio sostenido en el presente trabajo, el decreto no es emitido por el
Congreso de la Unión o su Comisión Permanente, sino por el Ejecutivo Federal,
por lo que de aceptarse dicha interpretación no procedería la acción de
inconstitucionalidad con fundamento en los incisos a) y b).
Sin embargo,
independientemente del órgano emisor del decreto, la legitimación activa podría
derivar de los incisos c) o g) de la fracción II del artículo 105
constitucional.
El procedimiento y el
decreto de suspensión de garantías previstos en el artículo 29 del pacto
federal, no se encuentran exentos de control de constitucionalidad, y no
debería interpretarse en forma diversa, pues si mediante éstos se despoja de
eficacia a las normas por excelencia protectoras de los gobernados, que quede
la certeza, derivada de su revisión, que nacieron y se mantienen respetando la
norma suprema; siempre contenidos por el Estado de derecho forjado en la
Constitución, donde encuentran su única justificación de existencia.
3.6. La constitución y el derecho internacional de los derechos
humanos
3.6.1. Resoluciones relevantes de la SCJN
Época: Décima Época
Registro: 2010166
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 23, Octubre de 2015, Tomo IV
Materia(s): Constitucional, Común
Tesis: XVII.1o.P.A. J/9 (10a.)
Página: 3723
PRINCIPIO PRO PERSONA COMO CRITERIO DE INTERPRETACIÓN DE DERECHOS
HUMANOS. TEST DE ARGUMENTACIÓN MÍNIMA EXIGIDA POR EL JUEZ O TRIBUNAL DE AMPARO
PARA LA EFICACIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS.
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la
tesis 1a. CCCXXVII/2014 (10a.), de título y subtítulo: "PRINCIPIO PRO
PERSONA. REQUISITOS MÍNIMOS PARA QUE SE ATIENDA EL FONDO DE LA SOLICITUD DE SU
APLICACIÓN, O LA IMPUGNACIÓN DE SU OMISIÓN POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE.",
publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de octubre de
2014 a las 9:30 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, página 613, estableció que el
principio pro persona como criterio de interpretación de derechos humanos es
aplicable de oficio cuando el Juez o tribunal considere necesario acudir a este
criterio interpretativo para resolver los casos puestos a su consideración, y
que es factible que en un juicio de amparo, el quejoso o recurrente, se
inconforme con su falta de atención o bien, solicite al órgano jurisdiccional
llevar a cabo ese ejercicio interpretativo, y esta petición, para ser atendida
de fondo, requiere del cumplimiento de una carga básica. Luego, ese test de
argumentación mínima exigida para la eficacia de los conceptos de violación o
agravios es el siguiente: a) Pedir la aplicación del principio relativo o
impugnar su falta por la autoridad responsable; b) señalar cuál es el derecho
humano o fundamental cuya maximización se pretende; c) indicar la norma cuya
aplicación debe preferirse o la interpretación que resulta más favorable hacia
el derecho fundamental; y, d) precisar los motivos para preferirlos en lugar de
otras normas o interpretaciones posibles. Los anteriores requisitos son
necesariamente concurrentes para integrar el concepto de violación o agravio
que, en cada caso, debe ser resuelto.
PRIMER TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Esta tesis se publicó el viernes 9 de octubre de 2015 a las 11:00
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 12 de octubre de 2015, para los
efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Época: Décima Época
Registro: 2010954
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Publicación: viernes 19 de febrero de 2016 10:15 h
Materia(s): (Común)
Tesis: 1a./J. 4/2016 (10a.)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO.
CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO.
La autoridad judicial, para ejercer el control ex officio en los
términos establecidos en el expediente Varios 912/2010 de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, debe asegurarse que se ha actualizado la necesidad de
hacer ese tipo de control, es decir, en cada caso debe determinar si resulta
indispensable hacer una interpretación conforme en sentido amplio, una en
sentido estricto o una inaplicación, lo cual ocurre cuando se está en presencia
de una norma que resulta sospechosa o dudosa de cara a los parámetros de
control de los derechos humanos. De este modo, cuando una norma no genera
sospechas de invalidez para el juzgador, por no parecer potencialmente
violatoria de derechos humanos, entonces no se hace necesario un análisis de
constitucionalidad y convencionalidad exhaustivo, porque la presunción de
constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas no se ha puesto
siquiera en entredicho. Lo anterior es así, porque como se señaló en el citado
expediente Varios, las normas no pierden su presunción de constitucionalidad
sino hasta que el resultado del control así lo refleje, lo que implica que las
normas que son controladas puedan incluso salvar su presunción de
constitucionalidad mediante la interpretación conforme en sentido amplio, o en
sentido estricto.
PRIMERA SALA
Nota: La ejecutoria relativa al expediente Varios 912/2010 citada,
aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima
Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 313.
Esta tesis se publicó el viernes 19 de febrero de 2016 a las 10:15
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 22 de febrero de 2016, para los
efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Época: Décima Época
Registro: 2009879
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo III
Materia(s): Constitucional, Civil
Tesis: XVI.3o.C. J/1 (10a.)
Página: 1897
USURA. LOS INTERESES MORATORIOS NO LA ACTUALIZAN.
En la ejecutoria de la que derivaron las jurisprudencias 1a./J.
46/2014 (10a.) y 1a./J. 47/2014 (10a.), publicadas en el Semanario Judicial de
la Federación del viernes 27 de junio de 2014 a las 9:30 horas y en la Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 7, Tomo I, junio
de 2014, páginas 400 y 402, de títulos y subtítulos: "PAGARÉ. EL ARTÍCULO
174, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY GENERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO,
PERMITE A LAS PARTES LA LIBRE CONVENCIÓN DE INTERESES CON LA LIMITANTE DE QUE
LOS MISMOS NO SEAN USURARIOS. INTERPRETACIÓN CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
[ABANDONO DE LA JURISPRUDENCIA 1a./J. 132/2012 (10a.) Y DE LA TESIS AISLADA 1a.
CCLXIV/2012 (10a.)]." y "PAGARÉ. SI EL JUZGADOR ADVIERTE QUE LA TASA
DE INTERESES PACTADA CON BASE EN EL ARTÍCULO 174, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY
GENERAL DE TÍTULOS Y OPERACIONES DE CRÉDITO ES NOTORIAMENTE USURARIA PUEDE, DE
OFICIO, REDUCIRLA PRUDENCIALMENTE.", respectivamente, la Primera Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo que la nota distintiva de la
usura, consiste en que una persona obtenga en provecho propio y de modo abusivo
sobre la propiedad de otro, un interés excesivo derivado de un préstamo. Sin
embargo, los puntos a resolver no fueron si la usura podía afectar tanto a
intereses ordinarios como a los moratorios, sino establecer la procedencia de
su análisis oficioso, y la usura, como limitante para el libre pacto de
intereses. Así, atento a la figura de la lesión en materia civil y mercantil a
que aludieron ambas jurisprudencias, conforme al artículo 17 del Código Civil
Federal, es en el momento en que se suscribe un título de crédito, cuando puede
estimarse que se pactaron intereses ordinarios usurarios, porque las
circunstancias son contemporáneas al pacto habido entre las partes, mas no a
las que puedan presentarse con posterioridad, ante el incumplimiento de la
obligación de pago oportuno, cuya actualización es futura e incierta. De esta
forma, debe atenderse a los orígenes distintos de los intereses ordinarios y de
los moratorios, puesto que, mientras los primeros derivan del simple préstamo,
los segundos son consecuencia del incumplimiento del pago de la suma prestada,
no pudiéndose determinar, a priori, si el acreedor habrá de obtener, de modo
abusivo y sobre la propiedad del deudor, provecho propio consistente en un
interés excesivo. En consecuencia, los intereses moratorios no actualizan la
figura de la usura en perjuicio del deudor, ya que se pacta libremente en
términos del artículo 174 de la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL DÉCIMO SEXTO
CIRCUITO.
Nota:
Esta tesis es objeto de la denuncia relativa a la contradicción de
tesis 262/2015, pendiente de resolverse por la Primera Sala.
Esta tesis es objeto de la denuncia relativa a la contradicción de
tesis 294/2015, pendiente de resolverse por la Primera Sala.
Esta tesis es objeto de la denuncia relativa a la contradicción de
tesis 306/2015, pendiente de resolverse por la Primera Sala.
Esta tesis se publicó el viernes 04 de septiembre de 2015 a las 10:15
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 07 de septiembre de 2015, para los
efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Época: Décima Época
Registro: 2009726
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 21, Agosto de 2015, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a./J. 47/2015 (10a.)
Página: 394
NORMAS DISCRIMINATORIAS. NO ADMITEN INTERPRETACIÓN CONFORME Y
EXISTE OBLIGACIÓN DE REPARAR.
Cuando una norma en sí misma discrimina a una persona o grupo de
personas que se ubican en una categoría sospechosa, no es posible realizar una
interpretación conforme, pues dicha norma continuaría existiendo en su
redacción, aun siendo discriminatoria y contraria al artículo 1o.
constitucional y a las obligaciones internacionales contraídas por México en
cuanto a no discriminar con base en categorías sospechosas. Estas obligaciones
no pueden cumplirse mediante una interpretación que varíe la base misma del
concepto impugnado y que no modifique la situación discriminatoria sufrida por
dichas personas. Un planteamiento como ese es incompatible con un Estado
constitucional de derecho que aspira a tratar con igual consideración y respeto
a todos sus ciudadanos y ciudadanas. Si se considera que una norma es
discriminatoria, la interpretación conforme no repara dicha discriminación
porque lo que buscan las personas discriminadas es la cesación de la constante
afectación y su inclusión expresa en el régimen jurídico en cuestión; en otras
palabras, no sólo acceder a esa institución, sino suprimir el estado de
discriminación generada por el mensaje transmitido por la norma. Así pues, el
reconocimiento público del matrimonio entre personas del mismo sexo, así como
la inconstitucionalidad en la enunciación en caso de no preverlo expresamente,
sitúa a la dignidad del ser humano más allá de los meros efectos restitutivos y
articula un entendimiento de dignidad que es fundamentalmente transformativo y
sustantivo.
Tesis de jurisprudencia 47/2015 (10a.). Aprobada por la Primera
Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada de tres de junio de dos mil
quince.
Esta tesis se publicó el viernes 14 de agosto de 2015 a las 10:05
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 17 de agosto de 2015, para los
efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Época: Décima Época
Registro: 2009179
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 18, Mayo de 2015, Tomo I
Materia(s): Común
Tesis: 1a./J. 38/2015 (10a.)
Página: 186
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. NO ES
UNA CUESTIÓN DE SUBSIDIARIEDAD, POR LO QUE DEBE LLEVARSE A CABO AUN CUANDO EL
DERECHO HUMANO DE QUE SE TRATE ESTÉ CONTENIDO EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
La obligación de ejercer el control ex officio de
constitucionalidad y convencionalidad de una norma se actualiza aun en aquellos
casos en los que el derecho humano de que se trate esté regulado en la propia
Constitución Federal. Lo anterior, porque el Tribunal Pleno, al resolver el
expediente Varios 912/2010, no hizo esa acotación, ni determinó que el control
ex officio fuera una cuestión de subsidiariedad, sino que más bien recalcó que
los jueces y todas las autoridades del país estaban obligados a velar por los
derechos humanos y que esa vigilancia se traducía, en el caso de los
juzgadores, en un problema interpretativo; para ello, se requiere que lleven a
cabo efectivamente ese control en aquellos casos en los que la norma que se va
a aplicar despierte sospechas para la autoridad aplicadora o sea señalada por
el interesado como violatoria de derechos en el juicio de amparo; en esos
supuestos, deberá además llevar a cabo el ejercicio en los tres pasos que
indica el expediente Varios 912/2010: interpretación conforme en sentido
amplio, interpretación conforme en sentido estricto y, en su caso,
inaplicación.
Tesis de jurisprudencia 38/2015 (10a.). Aprobada por la Primera
Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintinueve de abril de 2015.
Nota: La ejecutoria relativa al expediente Varios 912/2010 citada,
aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima
Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 313.
Esta tesis se publicó el viernes 22 de mayo de 2015 a las 9:30
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 25 de mayo de 2015, para los efectos
previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Época: Décima Época
Registro: 2009405
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 19, Junio de 2015, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a./J. 45/2015 (10a.)
Página: 533
LIBERTAD CONFIGURATIVA DEL LEGISLADOR. ESTÁ LIMITADA POR LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN QUE OPERAN DE MANERA
TRANSVERSAL.
Si bien los Congresos estatales poseen libertad de configuración
para regular el estado civil de las personas, dicha facultad se encuentra
limitada por los mandatos constitucionales y el reconocimiento de derechos
humanos desde la Constitución y los tratados internacionales suscritos por
México. El principio de igualdad y no discriminación aplica de manera
transversal a los demás derechos humanos, y cualquier distinción, restricción,
exclusión o preferencia en el ejercicio de dicho derecho que, además, se
encuentre basada en alguna de las categorías prohibidas, constituye una
violación del derecho citado. La discriminación puede operar de manera legal o
de hecho, por objeto o resultado (directa o indirecta), o a través de la
omisión de adoptar medidas temporales diferenciadas para responder o evitar
perpetuar situaciones de discriminación estructural. Además, la discriminación
puede tener un efecto único en el tiempo o puede operar también de manera
continuada. La mera vigencia de una ley puede discriminar directamente a una
persona o grupo de personas, o bien, puede discriminar indirectamente debido a
un impacto diferenciado.
Tesis de jurisprudencia 45/2015 (10a.). Aprobada por la Primera
Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada de tres de junio de dos mil
quince.
Esta tesis se publicó el viernes 19 de junio de 2015 a las 9:30
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 22 de junio de 2015, para los efectos
previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Época: Décima Época
Registro: 2008935
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 17, Abril de 2015, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a./J. 29/2015 (10a.)
Página: 240
DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS TANTO POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMO EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. PARA
DETERMINAR SU CONTENIDO Y ALCANCE DEBE ACUDIRSE A AMBAS FUENTES, FAVORECIENDO A
LAS PERSONAS LA PROTECCIÓN MÁS AMPLIA.
Acorde con lo sostenido por el Tribunal en Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 20/2014
(10a.),* las normas de derechos humanos contenidas en los tratados
internacionales y en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
no se relacionan entre sí en términos jerárquicos, ya que se integran al
catálogo de derechos que funciona como un parámetro de regularidad
constitucional. Por tanto, cuando un derecho humano esté reconocido tanto en la
Constitución Federal, como en los tratados internacionales, debe acudirse a
ambas fuentes para determinar su contenido y alcance, favoreciendo en todo
tiempo a las personas la protección más amplia; en el entendido de que cuando
exista en la Constitución una restricción expresa al ejercicio de un derecho
humano, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional.
Amparo directo en revisión 4533/2013. 18 de junio de 2014. Cinco
votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz,
quien reservó su derecho para formular voto concurrente, Alfredo Gutiérrez
Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jorge Mario Pardo
Rebolledo. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretaria: Ana María
Ibarra Olguín.
Amparo directo en revisión 4/2014. 13 de agosto de 2014. Cinco
votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz,
Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jorge
Mario Pardo Rebolledo. Ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Secretario:
Arturo Meza Chávez.
Amparo directo en revisión 1337/2014. 22 de octubre de 2014. Cinco
votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz,
Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretaria: Ana
María Ibarra Olguín.
Amparo directo en revisión 2680/2014. 12 de noviembre de 2014.
Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío
Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y
Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Secretaria: Ana María Ibarra Olguín.
Amparo directo en revisión 3113/2014. 28 de enero de 2015. Cinco
votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz,
Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario:
Julio César Ramírez Carreón.
Tesis de jurisprudencia 29/2015 (10a.). Aprobada por la Primera Sala
de este Alto Tribunal, en sesión privada de quince de abril de dos mil quince.
_________________
*Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.) invocada,
fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de abril
de 2014 a las 9:32 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 202, de título
y subtítulo: "DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS
TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL
EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO
CONSTITUCIONAL."
Esta tesis se publicó el viernes 24 de abril de 2015 a las 9:30
horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 27 de abril de 2015, para los efectos
previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
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