UNIDAD TEMÁTICA IX Las garantías jurisdiccionales de los
derechos humanos
9.1. La defensa jurisdiccional de los derechos
fundamentales
9.1.1. El Juicio de Amparo y sus generalidades
El juicio de amparo
tiene como finalidad esencial la protección de las garantías del gobernado y el
régimen competencial existente entre las autoridades federales y las de los
Estados, extiende su tutela a toda la Constitución a través de la garantía de
legalidad consagrada en el artículo 16 Constitucional. Es cierto que esta tutela
se imparte siempre en función del interés particular del gobernado, ya que sin
la afectación de éste por un acto de autoridad el amparo es improcedente, pero
también es verdad que pro modo concomitante o simultáneo, al preservar dicho
interés, mantiene y hace respetar el orden constitucional. De ahí que el
control de la constitución y la protección del gobernado frente al poder
público, sean los dos objetivos lógica y jurídicamente inseparables que
integran la teleología esencial del juicio de amparo. Este, por ende, se
ostenta como el medio jurídico de que dispone cualquier gobernado para obtener,
en su beneficio, la observancia de la Ley Fundamental contra todo acto de
cualquier órgano del Estado que la viole o pretenda violarla. Es en esta última
propensión donde se destaca el carácter de órden público del amparo como juicio
de control o tutela de la Constitución, ya que
el interés específico del gobernado se protege con vista o con
referencia siempre a un interés superior, el cual consiste en el respeto a la
Ley Suprema.
9.1.2. El Juicio de Amparo y su eficacia
“La información
estadística es una herramienta altamente prioritaria de medición, que sirve
para evaluar los resultados del trabajo alcanzado en un año de labor
jurisdiccional y proyectar el desarrollo y crecimiento del Poder Judicial de la
Federación”. Tal es la frase con que empieza la Suprema Corte de Justicia de la
Nación al introducirnos en el anexo estadístico del Informe de Labores
Correspondiente al año 2001, que rinde el Ministro Presidente, Genaro David Góngora Pimentel en cumplimiento de la fracción XI del
artículo 14 de la ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Al analizar el Poder
Judicial Federal en la década de los noventas, Héctor Fix Fierro, se preguntaba
a la luz de las estadísticas correspondiente al Informe de labores de
1992, ¿justicia formal o justicia real?
Comentando este asunto Miguel Acosta Romero, preguntaba ¿Cumple el Poder
Judicial de la Federación su misión de impartir justicia? Con un egreso del 77%
de juicios de amparo por sobreseimiento, el panorama era desalentador o al
menos insatisfactorio, a más de una década veamos como esta la cuestión.
Según el Informe de
labores 2001, el 62% de todos los juicios de amparo resueltos en ese año en los
juzgados de distrito fueron por sobreseimiento, en Aguascalientes el 60.4%. Es
decir en ellos el juez no pronuncio sentencia sobre el fondo, por lo que no
ingreso al estudio de la constitucionalidad de acto de autoridad, tímidamente
llamado acto reclamado, porque -lamentablemente en pocos casos- cuando un
amparo se concede, se le desenmascara y encontramos un hecho ilícito, aunque
todavía con escasas consecuencias.
La justicia de la
unión, amparo poco, apenas en 26,112
juicios en todo el país, que representa el 13.9% del total egresado.
Entonces puede suponerse que ingresamos desde hace mucho a un Estado
Constitucional de Derecho, porque insistir entonces que permanecemos a la
puerta de la ley, si vivimos bajo una legalidad, más que satisfactoria,
analicemos lo siguiente:
En el periodo
comprendido entre el 16 de noviembre de 2011 al 15 de noviembre de 2012, en los
Juzgados de Distrito se registró un ingreso de 455,966 amparos indirectos,
156,980 en materia penal, de los cuales se resolvió mediante sentencia que
ampara o no ampara, es decir en el fondo, solo 24.2%. De los 130,816 en materia
administrativa, el 36.6%. Los amparos en
estas materias representaron el mayor número de asuntos dos terceras partes del
total. Se sobreseyó en el 61.1 y en el 33.1 respectivamente, desechando el 5.6%
y el 11.1% también respectivamente. Es
decir no se pronunció resolución en el fondo en el 66.6% de amparos penales y
en el 34.2 de amparos administrativos. En materia civil en el 55% y en materia
laboral en el 35.9%, por sobreseimiento o se desechó la demanda.
Si bien es cierto que
la determinación, de que un acto de autoridad, no es contrario a la
constitución, solo se evidencia cuando se niega el amparo o bien cuando se
declara la validez de una norma general, en las Acciones de Inconstitucionalidad,
la misma consecuencia lógica tiene cuando se sobresee el juicio de amparo,
materialmente no hay declaración de la existencia de un hecho ilícito y la
autoridad señalada como responsable puede mantener el discurso de apego a la legalidad.
El juicio de amparo, concebido para
la protección de los derechos fundamentales, presenta deficiencias muy serias.
Entre los mexicanos es tan apreciado como incomprendido, y esto pasa desde
cualquier sitio que ocupen las partes en el juicio, las quejas deficientes, las
desafortunadas actuaciones de la autoridad, las incomprensibles sentencias de
los juzgadores, son variables que influyen notablemente y que componen un
sistema en decadencia, ineficaz parar proteger los derechos humanos.
9.2. La defensa no jurisdiccional de los derechos
fundamentales
9.2.1. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos
ANTECEDENTES
Desde el punto de
vista de la defensa de los derechos de los ciudadanos, podríamos decir que los
antecedentes más lejanos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)
se encuentran en el siglo XIX, con la promulgación de la Ley de Procuraduría de
Pobres de 1847 que promovió don Ponciano Arriaga en el estado de San Luis
Potosí. Pero es hasta la segunda mitad del siglo XX, y como consecuencia de una
enfática demanda social en el ámbito nacional y de las transformaciones en la
esfera internacional, que comienzan a surgir diversos órganos públicos que
tienen como finalidad proteger los derechos de los gobernados frente al poder
público.
Así, en 1975 se creó
la Procuraduría Federal del Consumidor, teniendo como finalidad la defensa de
los derechos de los individuos, pero no necesariamente frente al poder público.
Asimismo, el 3 de enero de 1979 se instituyó la Dirección para la Defensa de
los Derechos Humanos en el estado de Nuevo León, por instrucciones de su
entonces Gobernador, doctor Pedro G. Zorrilla. Posteriormente, en 1983, el
ayuntamiento de la ciudad de Colima fundó la Procuraduría de Vecinos, que dio
pauta al establecimiento de dicha figura en la Ley Orgánica Municipal de Colima
del 8 de diciembre de 1984, siendo optativa su creación para los municipios de
dicha entidad.
Por su parte, el 29 de
mayo de 1985 la Universidad Nacional Autónoma de México estableció la
Defensoría de los Derechos Universitarios, y en 1986 y 1987 se fundaron la
Procuraduría para la Defensa del Indígena en el estado de Oaxaca y la
Procuraduría Social de la Montaña en el estado de Guerrero, respectivamente.
Más adelante, el 14 de agosto de 1988, se creó la Procuraduría de Protección
Ciudadana del estado de Aguascalientes, figura prevista dentro de la Ley de
Responsabilidades para Servidores Públicos. Meses después, el 22 de diciembre,
se configuró la Defensoría de los Derechos de los Vecinos en el Municipio de
Querétaro. Además, en la capital de la República el entonces Departamento del
Distrito Federal estableció la Procuraduría Social el 25 de enero de 1989.
Respecto de los
antecedentes directos de la CNDH, el 13 de febrero de 1989, dentro de la
Secretaría de Gobernación, se creó la Dirección General de Derechos Humanos. Un
año más tarde, el 6 de junio de 1990 nació por decreto presidencial una
institución denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos, constituyéndose
como un Organismo desconcentrado de dicha Secretaría. Posteriormente, mediante
una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de
1992, se adicionó el apartado B del artículo 102, elevando a la CNDH a rango
constitucional y bajo la naturaleza jurídica de un Organismo descentralizado,
con personalidad jurídica y patrimonio propios, dándose de esta forma el
surgimiento del llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Protección de los
Derechos Humanos.
Finalmente, por medio
de una reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 13 de septiembre de 1999, dicho Organismo Nacional se constituyó como una
Institución con plena autonomía de gestión y presupuestaria, modificándose la
denominación de Comisión Nacional de Derechos Humanos por la de Comisión
Nacional de los Derechos Humanos. Esta reforma constituye un gran avance en la
función del Ombudsman en México, ya que le permite cumplir con su función de
proteger y defender los Derechos Humanos de todos los mexicanos. Su actual
titular es el Lic. Luis Raúl González Pérez.
FUNCIONES:
La protección y
defensa de los Derechos Humanos en México fue elevada a rango constitucional el
28 de enero de 1992, con la publicación del Decreto que adicionó el apartado B
al artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta disposición
facultó al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados para que,
en el ámbito de sus respectivas competencias, establecieran organismos
especializados para atender las quejas en contra de actos u omisiones de
naturaleza administrativa violatorios de Derechos Humanos, por parte de
cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial
de la Federación, así como para formular recomendaciones públicas autónomas, no
vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades correspondientes.
Con fecha 13 de
septiembre de 1999 se reformó el artículo 102, apartado B constitucional, en el
cual se señala que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo
que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, así como personalidad
jurídica y patrimonio propios. El objetivo esencial de este organismo es la
protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los Derechos
Humanos previstos por el orden jurídico mexicano.
Para cumplir con los
objetivos citados esta Comisión Nacional tiene como atribuciones:
- Recibir
quejas de presuntas violaciones a derechos humanos;
- Conocer
e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones de
derechos humanos en los siguientes casos:
- Por
actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter federal;
- Cuando
los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la
tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad, o bien cuando
estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que
legalmente les correspondan en relación con dichos ilícitos,
particularmente en tratándose de conductas que afecten la integridad
física de las personas;
- Formular
recomendaciones públicas no vinculatorias y denuncias y quejas ante las
autoridades respectivas, en los términos establecidos por el artículo 102,
Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
- Conocer
y decidir en última instancia las inconformidades que se presenten
respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismos de derechos
humanos de las Entidades Federativas a que se refiere el citado artículo
102, apartado B, de la Constitución Política;
- Conocer
y decidir en última instancia las inconformidades por omisiones en que
incurran los organismos de derechos humanos a que se refiere la fracción
anterior, y por insuficiencia en el cumplimiento de las recomendaciones de
éstos por parte de las autoridades locales, en los términos señalados por
esta ley;
- Procurar
la conciliación entre los quejosos y las autoridades señaladas como
responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado,
cuando la naturaleza del caso lo permita;
- Impulsar
la observancia de los derechos humanos en el país;
- Proponer
a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su
competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones
legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que
a juicio de la Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los
derechos humanos;
- Formular
programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias
competentes para impulsar el cumplimiento de tratados, convenciones y
acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de
Derechos Humanos.
- Expedir
su Reglamento Interno;
- Elaborar
y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos;
- Supervisar
el respeto a los derechos humanos en el sistema penitenciario y de
readaptación social del país;
- Formular
programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias
competentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de
los tratados, convenciones y acuerdos internacionales signados y
ratificados por México en materia de derechos humanos;
- Proponer
al Ejecutivo Federal, en los términos de la legislación aplicable, la
suscripción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos
humanos;
- La
observancia del seguimiento, evaluación y monitoreo, en materia de
igualdad entre mujeres y hombres;
- Investigar
hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así
lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las
Cámaras del Congreso de la Unión, el Gobernador de un Estado, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades
federativas, y
- Las
demás que le otorgue la presente Ley y otros ordenamientos legales.
- Cabe
hacer mención que las quejas y denuncias, las resoluciones y
recomendaciones formuladas por la CNDH no afectan el ejercicio de otros
derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados
conforme a las leyes; por lo tanto, no suspenden ni interrumpen sus plazos
preclusivos.
ASUNTOS DE NO
COMPETENCIA DE LA CNDH
- Actos
y resoluciones de organismos y autoridades electorales;
- Resoluciones
de carácter jurisdiccional;
- Consultas
formuladas por autoridades, particulares u otras entidades, sobre la
interpretación de las disposiciones constitucionales y legales.
- Por
ningún motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo.
- Conflictos
entre particulares.
ACUERDOS DE NO
RESPONSABILIDAD:
Si al concluir la
investigación de la queja se demuestra la no existencia de violaciones a
Derechos Humanos, o de no haberse acreditado éstas de manera fehaciente,
entonces se elabora el acuerdo de no responsabilidad que debe contener los
siguientes aspectos:
- Antecedentes
de los hechos que fueron alegados como violatorios de Derechos Humanos.
- Enumeración
de las evidencias que demuestran la no violación de Derechos Humanos o la
inexistencia de aquellas en las que se soporta la violación.
- Análisis
de las causas de no violación a Derechos Humanos.
- Conclusiones.
Los acuerdos de no
responsabilidad son notificados de inmediato a los quejosos y a las autoridades
o servidores públicos involucrados y serán publicados en la Gaceta de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Cabe señalar que este
tipo de acuerdos que expide la CNDH se refieren a casos específicos, por lo que
no son de aplicación general y no eximen de responsabilidad a la autoridad
respecto a otros casos de la misma índole.
INCONFORMIDADES
Las inconformidades
ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrán presentarse a través
de los recursos de queja y de impugnación.
RECURSO DE QUEJA
Esta instancia procede
en los siguientes supuestos:
- Por
las omisiones en que hubiera incurrido un Organismo Local de Derechos
Humanos durante el tratamiento de una queja presuntamente violatoria de
derechos humanos, siempre y cuando esa omisión hubiese causado un
perjuicio grave al quejoso y que pueda tener efectos sobre el resultado
final de la queja.
- Por
la manifiesta inactividad del Organismo Local de Derechos Humanos en el
tratamiento de una queja presuntamente violatoria de derechos humanos.
Para que la Comisión
Nacional admita el recurso de queja es necesario:
- Que
el recurso sea interpuesto ante la Comisión Nacional.
- Que
el recurso sea suscrito por la persona o personas que tengan el carácter
de quejosos o agraviados en el procedimiento instaurado por el Organismo
Local cuya omisión o inactividad se recurre.
- Que
el recurso contenga la expresión de las acciones u omisiones atribuibles
al organismo local en el trámite de la queja; o, hayan transcurrido por lo
menos seis meses desde la fecha de presentación del escrito de queja ante
el organismo local y exista una inactividad manifiesta durante ese lapso.
- Que
el referido Organismo Local, respecto del procedimiento de queja que se
recurre, no haya dictado recomendación alguna o establecido resolución
definitiva sobre el mismo.
- El
recurso de queja deberá presentarse por escrito ante la Comisión Nacional
y, en caso de urgencia por correo, fax o telégrafo. En ese documento se
indicarán con precisión la omisión o actitud del Organismo Local, los
agravios generados, así como las pruebas correspondientes.
- Posteriormente,
la CNDH solicitará al Organismo Local un informe del caso y las
constancias y fundamentos que justifiquen su conducta, los cuales serán
analizados para la emisión de una resolución que puede ser:
- Recomendación
dirigida al Organismo Local correspondiente, a fin de que subsane la
omisión o inactividad recurrida.
- Acuerdo
de no responsabilidad dirigido al Organismo Local correspondiente, cuando
los agravios hechos valer por el recurrente sean falsos o infundados.
- Acuerdo
de atracción de la queja cuando se considere que el asunto es importante y
el Organismo Local puede tardar mucho en expedir su recomendación.
RECURSO DE IMPUGNACIÓN
- Por
las resoluciones definitivas tomadas por un Organismo Local de Derechos
Humanos. Se entiende por resolución definitiva toda forma de conclusión de
un expediente abierto con motivo de presuntas violaciones a los derechos
humanos.
- Por
el contenido de una recomendación dictada por un Organismo Local de
Derechos Humanos, cuando a juicio del quejoso éste no intente reparar
debidamente la violación denunciada.
- Por
el deficiente o insatisfactorio cumplimiento de la autoridad hacia una
recomendación emitida por el Organismo Local de Derechos Humanos.
Para que la Comisión
Nacional admita el recurso de impugnación es necesario que:
- El
recurso sea interpuesto directamente ante el correspondiente Organismo
Local de Derechos Humanos.
- El
recurso sea suscrito por la persona o personas que hayan tenido el
carácter de quejosos o agraviados en el procedimiento instaurado por el
respectivo Organismo Local de Derechos Humanos.
- El
recurso se presente ante el respectivo Organismo Local dentro de un plazo
de 30 días naturales contados a partir de la notificación del acuerdo de
conclusión o de que el quejoso hubiese tenido noticia sobre la información
definitiva de la autoridad acerca del cumplimiento de la recomendación.
- El
recurso de impugnación deberá presentarse por escrito ante el Organismo
Local respectivo y con una descripción concreta de los agravios generados
al quejoso, el fundamento de los mismos y las pruebas documentales con que
se cuente.
Las resoluciones que
adopte la Comisión Nacional respecto de los recursos de impugnación pueden ser:
- La
confirmación de la resolución definitiva del Organismo Local de Derechos
Humanos.
- La
modificación de la propia recomendación, caso en el cual formulará, a su
vez, una Recomendación al Organismo Local.
- La
declaración de suficiencia en el cumplimiento de la recomendación
formulada por el Organismo Local respectivo.
- La
declaración de insuficiencia en el cumplimiento de la recomendación del
Organismo Local por parte de la autoridad local a la cual se dirigió,
supuesto en el que la Comisión Nacional formulará una recomendación
dirigida a dicha autoridad, la que deberá informar sobre su aceptación y
cumplimiento.
9.2.2. Las comisiones estatales de derechos humanos
De los 32 organismos
de defensa, 16 operan con base en una ley posterior al primero de enero de
2000; en 28 estados, la última reforma legal es posterior a tal fecha, y en 3,
no se han hecho cambios legales: Yucatán opera con una ley de 2002, Oaxaca con
una de 2007, y San Luis Potosí, con una de 2009. La ley en vigor más antigua es
la de Guerrero (1990), también es la única con una reforma anterior al año
2000.
• En lo referente a la elección del
titular, siete consideran al gobernador como parte de este proceso; 14
contemplan una convocatoria abierta al público en general o, al menos, a las
organizaciones sociales, y en 8 de ellas es necesario que los candidatos para
la presidencia de cada organismo comparezcan ante el Pleno o ante la comisión
legislativa correspondiente.
• El promedio de la duración del mandato
es de 4.1 años. El más largo lo establece la ley de Guerrero (inamovible hasta
su jubilación). El más corto se da en Chiapas (2 años). En lo referente a la
posibilidad de reelección, únicamente en Baja California Sur, en Guerrero, en
Nayarit y en Tlaxcala se prohíbe.
• Los recursos para los organismos
estatales totalizaron más de mil millones de pesos en 2009 y se incrementaron
para los dos años siguientes, alcanzando mil 198 millones de pesos en 2011.
• Los estados con los incrementos
porcentuales más sustantivos en 2011 respecto de 2009 fueron Guanajuato (56.6
%), Baja California (48.6 %), Sinaloa (41.6 %) y Tabasco (41.5 %). Únicamente
los organismos de protección de Aguascalientes (-2.2 %), Colima (-7.8 %),
Coahuila (-0.28 %) y Veracruz (-5.5 %) tuvieron reducciones en su presupuesto
de 2011 respecto de 2009.
• Es notable que el presupuesto para
todo el sistema mexicano (los 32 organismos estatales y la CNDH) en 2011 es muy
superior al de los órganos del Sistema Interamericano (Comisión Interamericana
de Derechos Humanos y la CIDH) para el mismo periodo: alrededor de 2 mil
millones de pesos en México contra 151 millones.
9.3. El Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Los órganos encargados de la protección de los
derechos fundamentales en el Sistema Interamericano son la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CoIDH). Ambos cuerpos están facultados por la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Convención) para proteger y promover estos derechos. La
Comisión también está facultada para velar por el respeto de los derechos humanos,
de acuerdo con la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre
(Declaración).
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