UNIDAD TEMÁTICA VI. Derechos Políticos
Los derechos de índole
política son aquellos que el Estado otorga al hombre, como consecuencia de un
Estado de Derecho Democrático. Estos se han establecido en función o como
instrumento para la realización de los derechos de los ciudadanos.
Nuestra Carta Magna,
consagra a favor de sus habitantes dos tipos de derechos políticos; el de
nacionalidad Artículo 30 y el de ciudadanía Artículo 34.
La ciudadanía es la
capacidad fundamental de la que deriva la posibilidad de poseer y ejercer los
derechos políticos como derechos de participación en los asuntos políticos de
un Estado, ya que está es única y confiere el derecho a participar en asuntos
políticos en todo el país y en todos los niveles de gobierno.
El derecho de voto o
sufragio activo es el derecho de participación política por excelencia y
consiste en la facultad que tiene el ciudadano de manifestar su voluntad en
favor de los candidatos a ocupar cargos
de elección popular de todo tipo.
El derecho de ser
votado, es el derecho que tienen los ciudadanos a postularse para ser elegidos
con el fin de ocupar determinados cargos públicos.
El derecho de
asociación política el cual es el derecho de que gozan los particulares, tanto
personas físicas como personas jurídico-colectivas, para crear un nuevo ente
jurídico que tendrá personalidad propia y distinta de la de sus asociados.
El derecho individual
de asociación política comprende la facultad que tiene cada ciudadano de
participar en la formación de toda clase de entes y organismos cuyo objeto
permanente sea la promoción y defensa de interés y derechos políticos.
El derecho colectivo
de asociación política, protege en primer lugar la permanencia de la
organización, así como las actividades lícitas que realicen para la consecución
de sus objetivos, lo que incluye destacadamente la posibilidad de recurrir a
las formas asociativas que prevén las leyes electorales.
La igualdad es el bien
jurídico tutelado en los derechos políticos a nivel constitucional ya que se
promueve la universalidad e igualdad del voto. La libertad de expresión es un
bien jurídico que se encuentra garantizado en los artículos 6º. Y 7º. De la
Constitución Federal así como el derecho a la información cuyo objeto
especifico son las obligaciones de acceso y difusión de la información pública
por parte del Estado. La regla general de que los ciudadanos no puedan
postularse por si mismos tiene como finalidad principal proteger el proceso
electoral, no a los partidos políticos. La libertad de reunión consagrado en el
artículo 9º y el derecho a la petición
en materia política consagrado en los artículos 8º y 35, fracción V de
la Constitución.
El artículo 35 señala
las prerrogativas del ciudadano, las cuales son fundamentales ya que al tener
la ciudadanía se le otorga al mexicano un panorama muy grande en relación a su
desenvolvimiento dentro de su comunidad, desde el punto de vista político,
militar y en toda aquella actividad en que deba realizar tratos con las
autoridades Estatales.
6.1. Los derechos políticos y autonomía
El derecho a la libre
determinación, por definición, puede dar forma a multitud de expresiones
distintas. Pero no es así, y entre otras cosas, sigue siendo necesario insistir
en que autodeterminación no es sinónimo de secesión.
Como concepto del
derecho internacional público está claro que la autodeterminación engloba la
posibilidad de la secesión para la creación de un Estado nuevo o para la incorporación
en uno ya existente. Pero al hablar de la demanda indígena de libre
determinación no merece la pena detenerse sólo en tal hipótesis porque, ya sea
por posibilismo, estratégico o claudicante, o porque la estatalidad es todavía
en muchos casos un universo culturalmente ajeno, si una cosa salta a la vista
en la práctica totalidad de las manifestaciones indígenas al respecto es
precisamente que se refieren a la vertiente respetuosa de las fronteras
estatales, como demanda de autonomía hacia el interior del Estado.
Es más, a menudo los
propios pueblos y organizaciones indígenas plantean que su reclamo autonómico
se intensifica, precisamente, como respuesta al debilitamiento de la capacidad
de decisión de los Estados frente al impulso de los poderes económicos en el
marco de la globalización de orden neoliberal. El reconocimiento de los pueblos
indígenas como sujetos políticos autónomos al interior de los Estados supondría
entonces una respuesta ante el adelgazamiento de lo público, reforzando el
aparato estatal a partir del empoderamiento de los sujetos colectivos que lo
componen, sus distintos pueblos.
La autonomía se
reclama, eso sí, en términos de autonomía política real (elección de las
propias autoridades con competencias y medios para legislar y administrar en
los asuntos propios —incluyendo el acceso a los recursos naturales—), de
demarcación de territorio propio y, desde tal punto de partida, de
replanteamiento de las relaciones con las instituciones estatales (y de ahí, en
ocasiones, se llega a un replanteamiento de la propia estructura e
institucionalidad estatal en su conjunto).
Buena prueba de todo
ello la tenemos en la llamada Declaración de Quito de 1990, en la que
representantes indígenas de todo el continente plantearon que:
La autodeterminación
es un derecho inalienable e imprescriptible de los pueblos indígenas. Los
pueblos indígenas luchamos por el logro de nuestra plena autonomía en los
marcos nacionales. La autonomía implica el derecho que tenemos los pueblos
indios al control de nuestros respectivos territorios, incluyendo el manejo de
todos los recursos naturales del suelo, subsuelo y espacio aéreo... Por otra
parte, la autonomía significa que los pueblos indios manejaremos nuestros
propios asuntos, para lo cual constituiremos democráticamente nuestros propios
gobiernos (autogobiernos).
La autonomía,
entendida como forma de manifestación interna de la autodeterminación, se puede
dar a su vez en distintos grados, esto es, con mayor o menor amplitud de
autogobierno, así como en el marco de diferentes estrategias. Y ello variará
enormemente en función de multitud de factores entre los que debemos destacar
aquellos que afectan a la propia realidad del pueblo indígena de que se trate,
su presencia numérica, su presencia social y política, esto es, su capacidad de
presión, de amenaza, de negociación con el Estado.
Se vuelve necesario,
en este sentido, analizar cada realidad en su propio contexto. Así, merece la
pena indagar cómo y cuándo se manifiesta con claridad la reivindicación de
autogobierno; cómo se desarrolla la práctica autonómica más allá del
reconocimiento normativo estatal existente; cómo se gestiona en lo cotidiano;
cómo se defiende y de qué modo la continua necesidad de su defensa influye en
sus caracteres; cómo crece; cómo se transforma; qué horizontes se trazan, si es
que son trazados; qué límites establece la sociedad dominante, hasta dónde es
previsible que llegue a consentir; de qué manera a medida que avanza la
práctica de la autonomía, avanza el empoderamiento indígena y con él se mueve
el horizonte de lo deseable, por unos, y de lo aceptable, por otros.
Con todos estos datos
es más fácil entender tanto los puntos de unión como las diferencias entre las
realidades que existen entre los dos polos representados en un extremo por los
pueblos aislados o semiaislados de la amazonía (cuya supervivencia pende de un
hilo por la extensión del "proyecto civilizatorio" occidental en
forma, por ejemplo, de extracciones petroleras) y, en el otro, los pueblos
aymará y quechua en Bolivia, o el pueblo maya de Guatemala que supone cerca del
60% de la población.
Por otro lado, la
autodeterminación debe entenderse a la vez como fin y como medio. El fin es el
reconocimiento de la libre determinación y el medio muchas veces es la misma
práctica cotidiana del autogobierno.
Desde esta
perspectiva, resulta interesante ver cómo la libre determinación se suele
expresar en una práctica autonómica que a menudo brota de los resquicios del
propio sistema jurídico y económico, ganando espacios de legitimidad en el
terreno de su constante tensión frente a los dictados de una legalidad que en
gran parte es ajena.
Y se trata de un
derecho ancestral, sin duda, pero su reconocimiento no ha de fundamentarse sólo
en dicho carácter y en la necesidad de una reparación histórica. Va más allá de
depender exclusivamente del fundamento que le puede ofrecer el principio de
"soberanía inherente", en la presencia previa, en el "nosotros
estábamos antes". Hay historicismo en la demanda, ya que si bien es cierto
que la reivindicación por la libre determinación es secular, pues secular es la
opresión y la resistencia a la misma, también es un proceso que varía
enormemente en función de quién y a quién se oprime, y cómo se oprime.
Debemos, por último,
remarcar una idea esencial en la comprensión de la naturaleza de la libre
determinación de los pueblos, su carácter procesual. Como señala Erica I. Daes,
"el proceso de lograr la libre determinación es continuo, tanto para los
pueblos indígenas como para todos los pueblos. Las condiciones sociales y
económicas evolucionan constantemente en nuestro complejo mundo, como
evolucionan también las culturas y las aspiraciones de todos los pueblos. Para
que pueblos distintos puedan vivir juntos y en paz, sin explotación ni dominación
—sea dentro de un mismo Estado o entre dos Estados vecinos— tienen que
renegociar constantemente los términos de sus relaciones".
Y se trata de un
proceso que es único en cada caso. Como señala Luis Hernández Navarro,
refiriéndose a la lucha autonómica de los pueblos indígenas en México, "no
existe el régimen de autonomía ideal, como no existe el proceso ideal para
llegar a él. Esta demanda autonómica expresa un proceso mucho más profundo: el
de la recomposición de los pueblos indios como pueblos". En este sentido,
según este mismo autor, la diversidad de formulaciones nacionales de la demanda
de autonomía y, en general, de libre determinación, vendría a mostrar el
desigual grado de reorganización y construcción de identidades presentes en
estos pueblos.
Hablamos, finalmente,
de procesos políticos donde lo que está en juego no es tanto la toma del poder
como el empoderamiento. Pero no valen rodeos, se trata de una disputa por el
poder. Ahora bien, lo que varía es el enfoque: mientras que la sociedad
dominante habla en clave de cuotas de poder, y a lo sumo se plantea hasta dónde
ceder y con qué condiciones; para los pueblos indígenas, en general, lo que se
discute es la misma significación del poder, lo que se busca es recuperar su
dimensión humana y colectiva.
II. LAS ASPIRACIONES
DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS FRENTE A LOS MIEDOS DEL SOBERANISMO ESTATALISTA
Como ya se ha
señalado, en la exigencia de su libre determinación, los pueblos indígenas
están, en general, lejos de discursos secesionistas. Se podría decir, incluso,
que al margen de la libre determinación, cualquier otra reivindicación actual
de los pueblos indígenas podría realizarse sin necesidad de tener que conformar
un Estado distinto, sin necesidad de separarse del Estado al que políticamente están
vinculados. Es más, en el contexto de las dinámicas del mercado capitalista
global, algunas de las amenazas que especialmente afectan a territorios
indígenas podrían ser mejor enfrentadas por estructuras políticas de
dimensiones más amplias, siempre y cuando, claro está, dichas estructuras
fueran capaces de atender realmente a las necesidades de los habitantes de los
tales territorios.
Pese a ello, lo cierto
es que en el marco de las discusiones sobre la Declaración de Naciones Unidas
(NNUU) sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, finalmente, tras más de veinte
años de discusiones, aprobada por la Asamblea General en septiembre de 2007,
los representantes de los pueblos indígenas nunca quisieron aceptar una fórmula
parecida a la del Convenio núm. 169 de la OIT. Así es, los pueblos y
organizaciones indígenas han entendido que la restricción de la libre
determinación a su dimensión meramente interna, supondría mucho más que una
renuncia necesaria en el marco de una negociación: significaría reconocerse como
pueblos incompletos, objetos de la regulación de Estados frente a los que no
pueden oponer derechos preexistentes ni tampoco pueden dialogar en pie de
igualdad.
En definitiva, la
razón del rechazo a que se les impongan condiciones diferentes a las de los
demás pueblos es poderosa, pues el objetivo del reconocimiento del derecho a la
libre determinación de los pueblos indígenas es el de su igualdad con los demás
pueblos.
Por su parte, muchos
Estados, a pesar de que tanto la propia Declaración como otros instrumentos
internacionales de NNUU se encargan de acotar las implicaciones de la libre
determinación de los pueblos, han mostrado una contumaz oposición a su
reconocimiento. Lo mismo puede decirse de las instituciones internacionales.
¿Dónde están las causas
de esta férrea negativa? Difícilmente, como bien sabemos, pueden relacionarse
con temidas amenazas a la integridad territorial, con peligros de
desmembramiento, o de "balcanización", términos utilizados con
frecuencia por los representantes gubernamentales para oponerse a las demandas
indígenas.
No cabe duda que una
de las razones más poderosas se sitúa en la voluntad de no renunciar al control
territorial de zonas ricas en recursos naturales y biodiversidad, especialmente
en un momento de desarrollo del capitalismo donde la acumulación de capital se
ve amenazada por la insuficiencia de recursos energéticos y el capital
financiero necesita nuevos espacios para la especulación, como los que acecha
en el terreno de las patentes sobre conocimientos tradicionales y de las
biopatentes.
Pero las resistencias,
más allá del poderoso argumento económico, son también de orden cultural. Y de
dos tipos:
En primer lugar, hay
que hablar de la incapacidad de entender la libre determinación fuera de los
esquemas conceptuales propios del Estado-nación, de la soberanía estatal, de la
unidad de poder y de ordenamiento jurídico.
El punto de partida se
ha situado en una realidad simulada, la impostura permanente de una nación
única y homogénea, donde el Estado se ha presentado como síntesis imaginada de
la sociedad y ha basado su poder en un "principio ético-político de
unificación de criterios que otorga al Estado como un hecho de verificación
legítima de esta integración histórica, la titularidad final de los recursos y
las decisiones sobre las formas de gestión de esos recursos".
Frente a tal
simulación, emerge una realidad de sujetos colectivos diversos, cuyas
relaciones de convivencia exigen superar el viejo y superado esquema del
Estado-nación, basado en la pétrea identificación entre pueblo, nación y
Estado.
La imposibilidad de
seguir negando la presencia de pueblos diversos, de distintas culturas, en una
misma realidad estatal, ha de llevarnos a poder entender que es posible
concebir una organización política basada en la coexistencia de una pluralidad
jurídica fruto de distintos sujetos colectivos. Sujetos que en su libre
determinación optan por conformar un espacio común de convivencia, respetuoso
de sus identidades, pero a la vez capaz de englobarlos permitiendo un diálogo
intercultural entre iguales que fundamente la legitimidad de los poderes.
Esta incapacidad
propia del soberanismo estatalista no sólo afecta a la relación entre pueblos
indígenas y Estados, sino que es general, como lo demuestra con intensidad el proceso
de integración europea.
El segundo freno, que
en realidad constituye el presupuesto del obstáculo recién aludido, es el de la
(a veces explícita, a veces implícita) consideración de la superioridad
cultural del proyecto civilizatorio representado por la sociedad dominante y,
en su nombre, por el Estado, uno de los productos más completos de dicho
proyecto. Este etnocentrismo es el que ha construido y sigue manteniendo
Estados monoculturales, monocivilizatorios y excluyentes, cuyo sustento
ideológico es el de un liberalismo inconsecuente con sus propios fundamentos,
pues rompe con el principio de igualdad al no reconocer la igualdad entre las
distintas culturas.
De hecho, el
fundamento mismo de la libre determinación de los pueblos habría que situarlo,
jurídicamente hablando, en el derecho a la propia identidad cultural.
Muchos Estados han
optado por no reconocer en absoluto tal derecho, bajo la argumentación de que
el Estado acoge por igual a las distintas culturas de sus miembros,
individualmente considerados, dotando a dicho argumento de una especie de
"aconfesionalidad cultural". Otros Estados sí han reconocido la
diversidad cultural de la (única) nación, pero en términos eminentemente
simbólicos. Finalmente, algunos Estados sí han permitido avances en la
articulación de la coexistencia de varios sujetos y sistemas jurídicos, con
distintas intensidades e implicaciones.
Pero en ningún caso se
ha llegado a establecer como punto de partida de la regulación constitucional
un verdadero principio de igualdad entre las distintas culturas. Ninguno de los
Estados que ha reconocido la diversidad cultural de sus pueblos ha renunciado a
conservar la primacía de una cultura sobre las restantes. Tal conclusión se
hace inevitable al comprobar que, sin desmerecer la importancia de algunos de
los avances normativos más relevantes, los sistemas jurídicos estatales no han
modificado en esencia una estructura institucional y jurídica que sigue
respondiendo a los presupuestos de una de las culturas presentes en el
territorio, la cultura del "individualismo posesivo".
III. EL RECONOCIMIENTO
DE LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN MÉXICO
Sin duda alguna,
México ofrece una de las experiencias más ricas y complejas por lo que al
reconocimiento de la autonomía de los pueblos indígenas se refiere. Esta
riqueza se debe a la extraordinaria movilización social indígena a lo largo y
ancho del país. Uno de los movimientos indígenas que mayor agitación política y
jurídica ha provocado, el movimiento zapatista, viene asumiendo la lucha por la
autonomía como demanda y práctica política principal.
En casi todas las
declaraciones en las que está presente el Ejército Zapatista de Liberación
Nacional (EZLN), fundamentalmente a partir del inicio de las conversaciones que
darían lugar a los Acuerdos de San Andrés (firmados en febrero de 1996 entre
dicha organización y el gobierno federal mexicano), la "autonomía"
ocupa un lugar central. A modo de ejemplo, "nuestro país es multicultural.
Ello le da una riqueza que requiere no sólo reconocimiento jurídico sino
condiciones materiales para su reproducción", y el instrumento para
asegurar tales condiciones es la autonomía, "entendida como autogobierno,
como derecho a darse o a quitarse sus propios representantes y decidir sobre el
camino propio".
La centralidad de la
reivindicación autonómica no es privativa de las comunidades y organizaciones
indígenas chiapanecas implicadas en el movimiento zapatista, sino que se
refiere a la totalidad de pueblos indígenas presentes en México. Así, el Congreso
Nacional Indígena (CNI, red que ha aglutinado diversos movimientos indígenas
del país durante los últimos diez años) la ha asumido como bandera del
movimiento indígena y de la lucha por la reforma constitucional. Como nos
recuerda López Bárcenas, el CNI adoptó como programa de lucha los Acuerdos
sobre Derechos y Cultura Indígenas suscritos entre el gobierno federal y el
EZLN en febrero de 1996, "los difundió por todo el país, formuló una
propuesta de reforma constitucional para cumplir parte de los compromisos
contenidos en esos documentos, exigió su cumplimiento, y cuando el gobierno
federal impulsó una reforma constitucional que se apartaba de ellos acudió a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación solicitando su anulación, sin que
tuviera respuesta positiva".
El debate alrededor de
la autonomía indígena en México es especialmente rico por varias razones:
1) Porque no se trata
sólo de una discusión académica o de política institucional, sino que han sido
los propios implicados los que se han situado en el centro del debate para
lograr difundir sus planteamientos.
2) Porque se trata de
un proceso que se ha ido nutriendo de constantes e intensas experiencias
prácticas: frente a la lentitud y al bloqueo de los procesos de reforma
normativa e institucional, se han ido sucediendo formas de "autonomía de
hecho", de "autonomía sin permiso". Es el caso de los municipios
autónomos zapatistas en Chiapas, o el de numerosas comunidades de Guerrero y de
Oaxaca, por citar algunas de las experiencias más conocidas.
3) Porque ha recogido
con nitidez una de las cuestiones capitales del debate: la escala de la
autonomía, esto es, el ámbito subjetivo y, con él, territorial, al que deben
referirse las demandas y las propuestas que se efectúen.
2. La reforma
constitucional de 2001
La centralidad de la
cuestión autonómica en México se puso de manifiesto en el marco del conflictivo
proceso que llevó a la reforma constitucional de 2001. Merece la pena
recordarlo empezando por una mirada a la exposición de motivos de la iniciativa
presidencial enviada al Senado de la República el 15 de marzo de 1998:
En nuestra
Constitución el concepto de "pueblo" tiene un carácter histórico. Se
refiere a quienes participaron en los procesos que fundaron a la nación
independiente y al Estado mexicano. El pueblo mexicano al que se refiere la
Constitución es fuente de soberanía pero no puede utilizarse para definir
sujetos específicos de derecho… En el artículo 4o. constitucional, reformado en
1992, el concepto de "pueblo indígena" comparte el carácter histórico
y es fundamento de la definición de México como una nación pluricultural. Este
concepto histórico, que reconoce raíces y procesos, tampoco puede definir
sujetos de derecho político, económicos o sociales, mucho menos territoriales.
Y sigue:
Los conceptos de
"pueblo" y "comunidad" no tienen un significado unívoco. En
esta iniciativa, "pueblo" se utiliza para referirse a grupos étnicos
con identidades y continuidades culturales que se reconocen en los procesos
históricos. "Comunidad" se refiere a los grupos sociales que pueden
identificarse en espacios precisos o instituciones concretas.
No es de extrañar,
visto el punto de partida, el frontal rechazo que la reforma constitucional de
2001 implicó tanto respecto de las demandas de las organizaciones indígenas
como del texto de reforma propuesto por la Cocopa. Merece la pena subrayar las
diferencias entre uno y otro texto, pues sirve para comprobar la desactivación
jurídica que conlleva la sustitución de la noción de pueblo por la de
comunidad.
Donde mejor se ve es
en el contraste entre la reforma del artículo 115 finalmente aprobada y la
propuesta original de la Cocopa. Frente al respeto del "ejercicio de la
libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y
niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos
indígenas, de acuerdo con las circunstancias particulares y específicas de cada
entidad federativa" (artículo 115, IX, según propuesta de la Cocopa), el
vigente artículo 115, en el último párrafo de la fracción tercera, establece
que "las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán
coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la
ley".
La limitación es
triple. Una limitación subjetiva: el sujeto sólo puede ser la comunidad; una
limitación territorial: la autonomía, en términos de coordinación de autonomías
comunitarias, nunca podrá superar el ámbito municipal; una limitación de
eficacia jurídica: esa controlada ampliación del ámbito autonómico queda
derivada y subordinada a la regulación legal.
Y la desactivación es
tal que bien se puede decir, como hace Francisco López Bárcenas, que en
realidad "no se explica por qué este derecho está reconocido sólo a las
comunidades indígenas, pues no dependiendo esta coordinación o asociación de la
diferencia cultural, no debería estar vedado a ninguna comunidad".
3. La escala de la
autonomía
Como acabamos de
comprobar, el vigente artículo 115 constitucional ha optado por contener el
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas a partir de una serie
de restricciones al reconocimiento de su autonomía política. Fundamentalmente,
tales restricciones son consecuencia de una restricción previa: la que afecta
al sujeto del derecho a la autonomía. Esto nos lleva al que sin duda ha
constituido el debate central en el contexto mexicano: el debate sobre la
escala de la autonomía.
A grandes rasgos, y
sin querer reproducir aquí toda la diversidad de matices existentes, las
opciones son dos: escala regional o escala comunal o comunitaria. Para los
regionalistas, la propuesta comunitaria implica, consciente o
inconscientemente, una reducción o sustitución del concepto de pueblo indígena
por el de comunidad indígena. Y el peligro de dicha constricción es evidente:
"la comunidad encierra el ejercicio de derechos hacia dentro y en el marco
del horizonte actual de cada una de ellas acostumbradas a la supervivencia, muy
ligada al autoconsumo. En contraste, el concepto de pueblos proyecta hacia
fuera los derechos de la comunidad".
En la misma línea, uno
de los más influyentes regionalistas señala las dos grandes líneas que están en
disputa: la de quienes la reivindican en el terreno regional y la de quienes la
promueven en el espacio exclusivamente comunal. Esta última perspectiva, según
el autor, está encaminada a escamotear las condiciones y el entorno político
que harían viable la vida de los pueblos indios, y, por ello, es "a menudo
alentada por ideólogos del Estado y secundada por indígenas bajo su
influencia".
La idea de partida es
clara: si sólo se reconoce a la comunidad como sujeto de derechos, y
concretamente como único sujeto que puede ejercer un poder autonómico, se
impide que se dé un proceso de interrelación y de reconstrucción que sólo es
posible en el contexto regional. Además, como señala Magdalena Gómez, se abona
el terreno para los conflictos intercomunitarios, originados en la disputa por
los recursos en un contexto de escasez. Si la titularidad del derecho es más
amplia, las posibilidades de conciliación y negociación también se amplían.
Difícilmente se puede
negar la entidad de los argumentos de la posición regionalista, entre otras
cosas, al menos en el contexto mexicano, porque la comunidad es el refugio al
que se ha confinado a la población indígena tras siglos de opresión y
exclusión. Parece pues necesario romper el cerco. Ahora bien, la duda, el
conflicto, no está tanto en si se debe o no romper el cerco, sino en cómo se
debería romper. Y es ahí donde buena parte de los llamados
"comunalistas" o "comunitaristas" discrepan de los
planteamientos recién recogidos. "¿No sería más conveniente fortalecer a
las comunidades, regresarles derechos que les han sido conculcados,
reconocerles la autoridad necesaria para que desde ahí amplíen la escala todo
lo que ellos decidan?". No en vano, añade la misma autora, ha sido desde
las comunidades donde se ha operado la resistencia; con esa escala, y gracias a
ello, subsisten los pueblos indígenas. Por tal razón habría que rechazar el
establecimiento de una escala de la autonomía "por decreto".
Esa es la principal
objeción frente a los planteamientos regionalistas: un rechazo a la pretensión
de formular una propuesta de régimen autonómico único válido para el conjunto
de los pueblos indios del país y, por así decirlo, "desde arriba". Tal
planteamiento, señala Luis Hernández Navarro, no tiene viabilidad dada "su
falta de respuesta a los problemas que se desprenden de la diversidad y
heterogeneidad de los pueblos indios del país". Cualquier iniciativa
"debe construir una referencia jurídica que sea un paraguas que permita la
construcción desde la diversidad y no una camisa de fuerza que limite su
expresión".
La propuesta
comunalista pasa por el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de
los derechos, pero entendiendo que "el concepto de pueblo indígena
constituye una apuesta a su paulatina reconstitución que no obliga a sus
comunidades de manera mecánica a romper su unidad interna o transformarse y
abrirse si no lo deciden, pero permite un horizonte de futuro para aquellas que
así lo definan".
Como señala Jaime
Martínez Luna, de lo que se trata es de salir de un círculo vicioso, ya que
"una posible autonomía regional debería tener un piso comunitario
articulado y vigente; una autodeterminación comunitaria necesita paraguas
regionales que impidan el aislamiento". Y no resulta sencillo. Como señala
este mismo autor desde su experiencia como indígena zapoteco, "siempre
hemos creído que la organización de varias comunidades para enfrentar problemas
concretos es recomendable y necesaria para ciertos casos; sin embargo, cuando
la organización pretende la unificación de territorios o de responsabilidades
que atenten contra la comunidad, esto resulta peligroso". Por ello, y dado
que "la comunalidad es nuestra manera de pensar", "mientras no
exista una estructura de participación política regional que se sustente en la
comunalidad, tampoco podrá existir una legítima organización regional".
El mismo autor
reconoce que "la atomización ha significado para nosotros la contracción
política. Tenemos el control político de nuestra comunidad, pero no se nos
permite tener el regional; el querer lograrlo ha hecho correr mucha sangre.
Frente a la solidez de nuestra organización comunitaria, la regional representa
nuestro talón de Aquiles. El Estado mexicano ha tenido mucho cuidado en que no
estemos juntos, en que no tengamos fuerza política". Pero, sea como fuere,
insiste, "la organización regional será decisión de las comunidades en
tanto responda a intereses precisos planteados por ellas mismas".
No se puede olvidar,
de todas formas, que la escala regional se viene construyendo. Los pueblos
indígenas y sus comunidades:
Han ido tejiendo hacia
lo regional en sus organizaciones político-económicas y existen hoy liderazgos
no anclados al sistema tradicional necesariamente, que conforman un perfil de
representantes que reconocen el papel de los ancianos, pero que en su ámbito se
desempeñan con otras funciones, directrices y prioridades. Es particular, su
ámbito es lo regional… El advenimiento de organizaciones regionales está
consolidando propuestas y redes para enfrentar aspectos económicos,
productivos, incidiendo en las políticas públicas del Estado y el mercado.
En definitiva, y como
conclusión, como ha sabido identificar Ramón Vera, en realidad el problema está
en que las dos posturas, regionalista y comunalista, "no han amarrado sus
goznes y siguen sin potenciarse; parecieran resumir argumentos
irreductiblemente opuestos. Lo real es que ambas son los contrapesos de un
equilibrio ausente. Su potenciación entonces no está en asumir una postura
intermedia sino en impulsar el tejido de una hacia la otra".
4. La autonomía sin
permiso: los municipios autónomos zapatistas
Como es sabido, el
régimen de dominación colonial no logró ni en muchos casos llegó a pretender la
desaparición plena de los espacios organizativos propios de los pueblos
indígenas, sino más bien un tipo de subordinación funcional a los intereses de
la metrópoli. En ocasiones, dicha relación de subordinación se hizo compatible
con regímenes que contemplaban ciertas formas de autonomía organizativa y
decisional en el seno de las comunidades autóctonas.
Por su parte, el
proyecto republicano apostó por un discurso de negación consciente de la
realidad indígena y de la heterogeneidad cultural existente, obsesionándose por
superar el carácter "incompleto" o "inauténtico" de la
nación. Pero aun así, gracias a la debilidad de la burguesía criolla, lo cierto
es que la diversidad cultural persistió refugiándose en formas organizativas
más o menos alejadas del proyecto "nacional". Y así se ha mantenido
hasta la fecha.
Por ello, hablar de
autonomías supone hoy en día referirse a la principal reivindicación de los
pueblos indígenas frente al Estado y su ordenamiento jurídico, pero al mismo
tiempo nos lleva al terreno de sus prácticas cotidianas, de la persistencia y
transformación de sus modos de vida y de organización al margen (parcialmente)
de los esquemas de la sociedad dominante.
Es así como
paralelamente a los procesos de lucha por el reconocimiento jurídico-constitucional
de la autonomía de los pueblos indígenas presentes en México, han perdurado, en
ocasiones, han resurgido, en otras, y han desaparecido, también, autonomías de
hecho, sin reconocimiento de la normativa estatal: autonomías "sin permiso".
Uno de los ámbitos que
mayor impulso ha dado a estos espacios de desobediencia civil colectiva,
organizada, ha sido el de las comunidades zapatistas de Chiapas. De todas
formas, es importante señalar que inicialmente muchas experiencias autonómicas
surgen fuera de la zona controlada por el Ejército Zapatista de Liberación
Nacional (EZLN) y son el resultado del descontento que une a toda la población
contra autoridades oficiales consideradas ilegítimas, ineficientes y corruptas.
Se trata pues, primariamente, de una disputa por el control del poder de
decisión en un contexto de escasez y de pobreza.
En muchos casos, dado
además el carácter marginal atribuido a los pueblos y comunidades indígenas,
los distintos gobiernos han venido tolerando, más o menos y en función de los
intereses económicos en juego, dichas prácticas, considerándolas como asuntos
menores de carácter local. Pero el panorama se modifica radicalmente después de
los Acuerdos de San Andrés, firmados entre el EZLN y el gobierno federal el 16
de febrero de 1996, pues éstos ponen de manifiesto que el reconocimiento de las
autonomías modifica el modelo de convivencia y de desarrollo, esto es,
trasciende el ámbito de lo local para afectar al Estado en su esencia, en la
organización y en las funciones del poder.
Por todo ello, en el
momento en que se pone de manifiesto la falta de voluntad política del gobierno
de Ernesto Zedillo de dar cumplimiento a los Acuerdos de San Andrés y de
proseguir con los espacios de diálogo, el EZLN impulsa decididamente la organización
autónoma de los más de treinta nuevos municipios rebeldes creados tras el
levantamiento zapatista de 1994.
Tales municipios se
conforman como municipios autónomos zapatistas, gobiernos locales autónomos que
desconocen la organización institucional del Estado mexicano y que hacen
cumplir, en los hechos, el contenido de los acuerdos alcanzados con el
gobierno. Hay que recordar que según los Acuerdos de San Andrés, los municipios
son considerados como espacio privilegiado para el ejercicio de la autonomía de
los pueblos indígenas. Se llegó a pactar, asimismo, que en los municipios con
población mayoritariamente indígena, se debería reconocer el derecho de los
pueblos y comunidades indígenas para elegir a sus autoridades tradicionales y
municipales, de acuerdo a sus usos y costumbres, y otorgar validez jurídica a
sus instituciones y prácticas. En particular, se acordó reconocer "las
figuras del sistema de cargos, asamblea, consulta popular y cabildo abierto.
Los agentes municipales serán electos y removidos por los pueblos y comunidades
correspondientes, y no designados por el presidente municipal. Deben respetarse
los usos y costumbres que definan tiempos específicos de duración de
cargos".
Así pues, ya de manera
temprana, la lucha zapatista sitúa como pieza central la consolidación,
desarrollo y expansión de la experiencia autonómica de hecho, de la
"autonomía sin permiso", y por ello la respuesta gubernamental se
centra en acciones de desgaste, apoyadas con métodos de guerra de
contrainsurgencia, dirigidas a los municipios autónomos.
En agosto de 2003, en
el marco del nacimiento de las Juntas de Buen Gobierno, gobiernos autónomos
regionales situados en cada uno de los cinco "Aguascalientes" (que
desde entonces pasarían a llamarse "Caracoles"), el gobernador del
estado de Chiapas, Pablo Salazar, respondía al anuncio de la siguiente manera:
"vamos a cumplir diez años conviviendo con los municipios autónomos
zapatistas y no pasa nada. Son formas de autogobierno, como cotidianamente en
Chiapas se da en las comunidades, algo que se ha dado por cientos de
años".
Sin embargo, y pese a
la aparente tranquilidad institucional, la creación de las Juntas de Buen
Gobierno supone un paso de enorme trascendencia en el camino hacia la
consolidación de una experiencia autonómica con un carácter marcadamente
contrahegemónico. Con ellas, se apuesta por un proceso de regionalización que
busca fortalecer la coordinación entre los distintos municipios autónomos
reforzándolos en sus funciones en materias como justicia, salud, educación,
vivienda, tierra, trabajo, comercio, información, cultura y tránsito local.
Además, la dimensión territorial es considerable. Por ejemplo, Morelia, sede de
la Junta de Buen Gobierno Tzots Choj, abarca ocho municipios gubernamentales y
un total de 30,000 kilómetros cuadrados.
Hay que insistir,
finalmente, que los pueblos indígenas que participan de la experiencia
autonómica zapatista no son los únicos que han optado por construir sus
espacios de autogobierno. Como señala Luis Hernández Navarro, "el municipio
y la asociación de varios de ellos regionalmente han sido durante décadas los
espacios políticos que muchos pueblos indígenas han utilizado para mantener
vivos sus sistemas normativos, la elección tradicional de sus autoridades y la
identidad cultural. En los hechos, ello ha ocasionado que las instituciones
gubernamentales asuman un funcionamiento `híbrido´, mitad constitucional y
mitad indígena". Y lo importante es advertir cómo "los municipios
autónomos y las juntas de buen gobierno retoman las tradiciones y prácticas
históricas, reinventándolas desde la experiencia y la visión del mundo
zapatista. Ellos son, simultáneamente, un ideal y una realidad. Los Caracoles
son, pues, una institución y la prefiguración de una sociedad diferente".
6.2. Democracia formal y democracia sustantiva
Ferrajoli con su
concepto de derechos fundamentales formula cuatro tesis básicas para la
distinción entre los derechos fundamentales y los que no lo son; una de esas
tesis, la segunda, consiste en la base de la igualdad jurídica que sustenta —y
provoca— una dimensión sustancial de la democracia. También hemos dicho que los
fundamentos de los derechos fundamentales son cuatro criterios indispensables
para lograr los valores (vida, dignidad, libertad y supervivencia) que se
persiguen con la implantación de los derechos fundamentales). Uno de estos
criterios, también el segundo, establece la necesaria relación entre democracia
y derechos fundamentales. Pero ¿qué es la democracia para Ferrajoli? Intentemos
responder a esta pregunta y enseguida expondremos la tesis —efecto del
concepto— y el valor axiológico —criterio— de la democracia con referencia a
los derechos fundamentales.
Ferrajoli parte de una
definición de la democracia para enseguida re-elaborarla. De esta manera define
que democracia, según la concepción dominante, se concibe de la siguiente
manera:
“La democracia
consiste únicamente en un método de formación de las decisiones colectivas:
precisamente, en el conjunto de las reglas que atribuyen al pueblo, y por lo
tanto a la mayoría de sus miembros, el poder —directo o a través de
representantes— de asumir decisiones. Esta no es sólo la acepción etimológica
de ‘democracia’, sino también la concepción unánimemente compartida —desde
Kelsen a Bobbio, de Schumpeter a Dahl— de la teoría y de la filosofía
política”.
A esta democracia la
denomina democracia formal o procedimental. Ésta responde a las preguntas del
quién y del cómo pero no dice nada
respecto al qué. Por ello, considera, que se trata de una definición incompleta
para una perspectiva garantista y solo puede funcionar como formula política.
Es incompleta porque carece de contenido; es decir, no establece qué se puede
decidir y qué no se puede decidir. En otras palabras, al ser instrumental, el
uso que se puede hacer de ella —ante la falta de contenido— es una formula
vacía que puede tener aplicación tanto en situaciones garantistas como
escenarios no garantistas. Recordemos que el profesor florentino lo que busca
es la limitación del poder y alude que una formula política —como la democracia
en sentido formal— es un mecanismo de poder que también requiere de
limitaciones. Las limitaciones a la democracia política solo pueden estar dadas
por una nueva perspectiva que él denomina democracia sustancial. La democracia
sustancial limita al poder de dos maneras: garantizando los derechos de
libertad y protegiendo los derechos sociales.
Lo que él busca es una definición que tenga aplicación en los escenarios
garantista. Así, la democracia sustancial nace como elemento necesario de la
limitación del poder de la democracia formal. La democracia formal que descansa
en las mayorías, reiterará, no puede decidir sobre todo pues se caería en un
abuso de poder. Para evitarlo hay que establecer un limité el cual, manifiesta,
lo encuentra en la democracia sustancial.
Sustenta la fortaleza
de su propuesta en las debilidades de la democracia política: 1) la falta de
idoneidad explicativa frente a las actuales democracias constitucionales y 2)
La necesidad de crear garantías de supervivencia. A saber, la primera se
refiera a que todas las democracias constitucionales mantienen un margen de
área prohibida a las decisiones de la democracia política y no se pude decir
que ellas no sean democracias. En cuanto a la segunda, alega que la democracia
no puede permitir su propia autodestrucción, esto es que por democracia se
autorice a no ser democrático. Ante estas circunstancias su democracia
sustancial se presenta como un concepto explicativo de las democracias
constitucionales, una garantía de supervivencia de las democracias políticas y
un elemento protector de los derechos fundamentales.
Sostiene Ferrajoli
que, de esta manera, la democracia según el paradigma garantista es, en
realidad, un modelo pluridimensional de democracia que tiene dos dimensiones:
la dimensión formal y la dimensión sustancial.
De acuerdo con esta
posición, la dimensión formal o política constituye normas formales sobre la
producción; en tanto que la dimensión sustancial son las normas sustanciales
sobre la producción. Las normas formales sobre la producción son el campo que
tiene la democracia política para decidir sobre como cambiar y quién debe
cambiar pero nunca para determinar qué cambiar y qué no cambiar, pues estas
corresponden a las normas sustanciales sobre la producción. Las normas formales
tiene como limite a la democracia sustancial y la democracia sustancial
descansa en los derechos fundamentales que al ser de “todos” ninguna mayoría
puede cambiar.
No olvidemos por otro
lado, que la democracia (en el modelo pluridimensional) constituye una tesis
para determinar que son los derechos fundamentales y, también, sirve como
criterio axiológico para fundamentar a los derechos fundamentales . Para
realiza la tesis de identificación, explica el jurista, como tesis de
identificación, la distinción entre democracia sustancial y democracia formal
no dice nada respecto a los contenidos solo indica que si hay ciertos derechos
que se desea formen parte del núcleo de los derechos fundamentales, entonces se
les debe de poner dentro de la democracia sustancial. Por el contrario si lo
que se pretende es que no sean considerados como derechos fundamentales,
entonces se deben ubicar del lado de la democracia formal o política. Otra
cosa, es considerar está distinción como criterio axiológico de fundamentación.
Al respecto, la democracia formal exige para su propia supervivencia de una
esfera de lo intocable, un espacio que no permita la autodestrucción de la
propia democracia y por ello “lo que es forma de la democracia se vuelve sustancia,
es decir, límite y vínculo de contenido, cuando ella se protege de si misma” .
Alude una segunda razón: la igualdad. Este punto es la reafirmación de las
líneas que hemos trascrito textualmente
en párrafos arriba. Es decir, la igualdad como criterio axiológico indica que
los derechos fundamentales deben ser de “todos” y ese “todos” no puede ser
alterado por una mayoría. Finalmente, arguye una tercera razón: la necesidad
del gobierno de las leyes y no de los hombres. Dejar a la democracia en su formula
política es dejar el gobierno de los hombres (con todos los inconvenientes que
esto acarrea). Por el contrario, aceptar el postulado de la democracia
sustancial es implantar el gobierno de las leyes. Esta forma de concebir a la democracia ocasiona que nazca un efecto
colateral en dos temas de importancia: la judicialización de la democracia y un
nuevo papel del legislador. Por judicialización se debe entender a que el
principal control de la justicia legal (constitucional) está en manos de un
órgano superior y “tal órgano no es otra cosa que un Tribunal Superior (Corte
Constitucional, Tribunal Constitucional)”. Por el nuevo papel del legislador,
se pretende indicar dos mandatos, derivados del conjunto de garantías liberales
y sociales de todo Estado Constitucional de derecho, que obligan al legislador
en dos formas: hacer y no hacer. Ferrajoli, también nos invita a concebir el
nuevo papel del legislador en un Estado garantista y con una democracia
sustancial. Si la democracia sustancial obliga a que hay espacios sobre los
cuales no se puede decidir, también existe su contrapartida: no sobre todo se
puede dejar de decidir. Las mayorías, no pueden decidir sobre todo pero
incluso, por mayoría, no pueden dejar de
decidir sobre todo. Los derechos de libertad constituyen esa área de no. Los
derechos sociales forman parte de lo que no, no.
Uno de los estandartes
ferrajolianos está constituido por el color de la democracia sustancial y su
papel protector de los derechos fundamentales. Las implicaciones de esta denominación
no parecen claras por las dos formas en que utiliza la expresión democracia
sustancial. Utiliza la expresión para designar los límites de la actuación y
omisión de un órgano de decisión en defensa de los derechos fundamentales. Es
decir, llama democracia sustancial al qué puede, que no puede y que no, no
puede dejar de hacer la mayoría como actor decisivo en las políticas de un país
o del mundo. Por otro lado, también llama democracia sustancial —y este es el
sentido más enfáticamente subrayado— al Estado de derecho garantista. Estos dos
usos permiten que su expresión democracia sustancial pase del plano político al
plano jurídico sin una justificación adecuada. (La democracia sustancial no es
lo mismo que los derechos fundamentales pero son un medio para proteger a los
derechos fundamentales, es decir son una herramienta jurídica. Pero esa
herramienta jurídica salta los límites de lo jurídico para la toma de las
decisiones políticas, es decir de herramienta jurídica se convierte en
herramienta política) Si la democracia sustancial está en el plano político es
una figura fortísima que asfixia a la democracia política ¿pues que quedaría de
ella?, Por el contrario si la democracia sustancial aparece en el lado jurídico
la institución sería bastante débil pues un Estado de derecho inmovilizado
eternamente olvida el dinamismo social y se vuelve anacrónico y obsoleto. Lo explicaré de otra manera: la distinción
entre democracia y Estado de derecho es funcional debido a que hay una estrecha
relación de ambos para asegurar la
voluntad de los individuos y, a la vez, limitar las pasiones. La
democracia es la voluntad y el Estado de derecho es el límite (también así lo
ve Ferrajoli) pero ambas están inmersos en campos diferentes, aunque
estrechamente relacionados: uno es el cambio y otro es la seguridad y la
estabilidad. No obstante, la seguridad y estabilidad, al paso del tiempo,
necesariamente tiene que sufrir cambios (no es posible imaginar un Estado de
derecho inamovible eternamente); el Estado de derecho es un obstáculo al cambio
en un momento determinado pero no es un obstáculo completamente insuperable.
Con el reiterado ejemplo de Ulises y las sirenas se puede explicitar lo que intento decir. Si
bien Ulises indicó que entre más fuerte fuera su solicitud de liberación, más
deberían atarlo, se estaba refiriendo a una situación de peligro; una vez
superado el peligro, la libertad tendría que llegar pues no podía quedar
eternamente amarrado al mástil. Similar pasa con el Estado de derecho y la
democracia. El Estado de derecho es lo inmodificable pero hay cosas que a pesar
de ser inmodificables cambiando las
circunstancias se tendrán que volver modificables. Por ejemplo, la Constitución
Mexicana establecía dentro del área inmodificable (es decir en sus garantías
individuales) en el artículo 20 Fracción I, en su primera versión, que el
inculpado, inmediatamente que lo solicite deberá otorgársele la libertad bajo
fianza. En otras palabras, si un inculpado era sometido a juicio la primera
garantía consistía en otorgarle una fianza. El monto de la fianza atendía un
monto máximo señalado por el legislador y las circunstancias del inculpado. En
análisis posteriores, se detectó que por principio de beneficio al inculpado no
bastaba, para fines de la fianza o monto de caución, atender las circunstancias
del inculpado, pues además era necesario que fuera asequible a él. Por ejemplo
alguien puede tener ingresos de 1000 pesos y la fianza se valoraba teniendo
como parámetro esos 1000 pesos. Por el contrario la asequibilidad indica que
alguien puede ganar 1000 pesos pero tener gastos de 950 pesos por lo cual la
asequibilidad constituye un elemento diferente a la accesible. De esta
forma, en una reforma posterior y
previas discusiones por el legislativo, se consideró necesario modificar ese
artículo (20 Fracción I) y considerar que “el monto y la caución deberán ser
asequibles para el inculpado”. Hubo cambio de lo inmodificable. Por supuesto
dirá Ferrajoli, pero el cambio fue en beneficio y nunca en perjuicio. Quizás
pero con otro ejemplo podrá quedar evidenciado que el beneficio o perjuicio no
es tan claro. La autonomía indígena reclamada por el Ejercito Zapatista de
Liberación Nacional ¿es benéfica o perjudicial? Para todos (en la expresión de
Ferrajoli): defender el Estado de derecho como inmodificable (democracia
sustancial) llevará a considerar que el constituyente no quería dividir la
nación y por lo cual no reconoció a las comunidades indígenas. La política
hacia los indígenas en el año 1917 era de homogeneizar a la nación. Hoy la
óptica es diferente pero el cambio, de aceptar la tesis de la
inmodificabilidad, parece imposible.
Errar es humano y la posibilidad del cambio reconoce nuestra humanidad y
no santifica a ningún constituyente por más próximo que esté del cielo. Por
ello, mantener separado por un lado la función política de la democracia y por
el otro la función jurídica del Estado de Derecho parece conveniente. La
división permite asegurar que dentro del ámbito jurídico la toma de decisiones
no sea arbitraria. Por el contrario, la formula política faculta la posibilidad
de discusión, la toma de decisiones y la fundamentación de los ordenamientos
jurídicos.
El derecho, como
acertadamente lo manifiesta Ferrajoli, es una construcción humana y esa
construcción humana fue elaborada con base en decisiones. El problema de fondo
no es decir que algo es inmodificable o modificable, que algo es mejor o algo
es menor. El verdadero problema consiste en tomar la decisión en una selección.
La democracia, hasta el momento ha sido una de las mejores alternativas para la
toma de decisiones. Por supuesto, la democracia entendida como una democracia
cuya toma de decisiones sea razonada y no arbitraria. Por eso, las teorías
sobre los procedimientos ideales de tomas de decisiones vendrían a complementar
y a cerrar la propuesta Ferrajoliana.
Quizás Ferrajoli diga
que su aportación tiene que ver más allá de la limitación y está encaminado a
la satisfacción de las libertades y de los derechos sociales. Pero ¿acaso el
estado de derecho no cumplía ya con esa función? Analicemos la situación del
Estado de derecho.
Aquí es conveniente reafirmar la que establece
Ferrajoli con el Estado de Derecho. Dice, nuestro autor que “llamaré democracia
sustancial o social al ‘Estado de derecho’ dotado de garantías efectivas, tanto
liberales como sociales...”. Repetimos, si la justificación es hacer una
distinción del Estado de derecho a través de la democracia sustancial, también
parece incesaría dicha distinción porque ya contamos con la figura de Estado de
derecho. Pero es posible que el Estado
de derecho como producto del fenómeno garantista sea diferente al tradicional
estado de derecho. Comparemos propuestas.
El Estado de derecho,
tiene, en la cultura occidental, dos principales modelos que se han impuesto:
el alemán y el inglés. No obstante, a
pesar de sus diferencias mantienen en común la idea de la limitación. El
alemán es la limitación al estado y el modelo inglés es la limitación al poder
político. El profesor Böckenförde, señala que la democracia se ocupa de la
titularidad del poder y el estado de derecho se ocupa del contenido del
ejercicio estatal. El primero responde a la pregunta ¿quién manda?; El segundo,
¿cómo manda? El primero es de sujeto; el segundo, de contenido. Ambos no están
relacionados necesariamente, pues el Estado de Derecho puede existir sin el
respaldo de la democracia como sucedió con el ejemplo alemán de la monarquía
constitucional. Por otra parte, la democracia por ella misma no garantiza un
Estado de Derecho pues solo existirá este en la medida de obligaciones y
limitaciones, que a favor del individuo, se impongan. Pero hay un punto en el
cual convergen: la libertad. “Existe un campo en que la democracia y el Estado
de Derecho se solapan y cubren el mismo contenido: es el grado en el que ambos
se refieren a la libertad de los ciudadanos –aunque lo hagan con fines
diferentes-”. El Estado de derecho se ha visto como una conquista histórica
cuyo concepto se ha venido moldeando de acuerdo a la filosofía jurídica o
política que lo quiera emplear. Conquista histórica pues es el resultado de la
lucha contra el absolutismo del poder. El Estado de Derecho es la primera
figura que impone una limitación al soberano en nombre de la ley y del
beneficio común. En otras palabras, la libertad, la igualdad y la seguridad
jurídica son los fines del estado de Derecho y que sólo se logran a través de
un orden que deriva del ejercicio soberano, la división de poderes, la
legalidad y el respeto por los derechos fundamentales.
En un estudio, que ha
adquirido la reputación de clásico en el pensamiento jurídico español, el
profesor Elías Díaz afirma que “No todo Estado es Estado de Derecho”. En dicho
trabajo, el profesor imprime las siguientes notas características del estado de
derecho: a) el imperio de la ley; b) División de poderes; c) Legalidad y d)
Derechos y libertades fundamentales.
Si el Estado de
derecho cumple la función de proteger a los derechos fundamentales ¿porque
crear la figura de democracia sustancial? Quizás Ferrajoli agregaría que su
aportación es la protección a los derechos sociales pues no se “ha realizado ni
teorizado, en suma, un estado social de derecho, es decir, caracterizado —mas
que por concesiones— por obligaciones taxativamente establecidas y sancionadas,
por derechos claramente definidos y accionables frente a órganos públicos
exactamente individualizados y, con ello, por la certeza, la legalidad y la
igualdad en las satisfacción de las expectativas”. El argumento, vista desde
esta óptica, parece convencer. No obstante, si se trata de un estado de derecho
peculiar es suficiente con caracterizarlo con el adjetivo de garantista para
diferenciarlo de otros modelos de estado de derecho y no generar una figura,
alegando un cambio de paradigma, en la democracia y sembrar el concepto de
democracia sustancial.
Por otra parte, los
derecho sociales ya son considerados parte esencial de los derechos
fundamentales, en este caso, también el Estado de derecho, al volverse garante
de los derechos sociales estaría satisfaciendo el requisito exigido por la
teoría garantista. Es decir, los derechos ahora son, utilizando la expresión de
Ruiz, límites al poder y prestaciones del poder”. La preocupación por las
garantías sociales es ajena, al menos hasta mediados del siglo veinte, a la
preocupación liberal. Por supuesto, son razones históricas y contextuales las
que hicieron que los liberales dirigieran la mirada a ellas y hoy, las mismas
razones y circunstancias, reclaman la atención. También, reconozcámoslo, el
tema de los derechos sociales no tiene mucha novedad. No obstante la teoría
garantista como ensamble de cada uno de los puntos ya evidenciados por diversos
autores tiene el brillo, sino de la originalidad, al menos de la utilidad
explicativa en conjunto.
6.2. Derechos políticos
Los derechos
políticos, llamados también derechos del ciudadano, son prerrogativas reconocidas
exclusivamente a las personas con la calidad de ciudadanos precisamente, que
facultan y aseguran su participación en la dirección de los asuntos públicos,
incluido el derecho a votar y ser votado.
Según Kelsen, son
aquellos que en esencia conceden a su titular una participación en la formación
de la voluntad social. En otros términos, estos derechos permiten la
participación de los individuos, a quienes se les ha conferido la ciudadanía,
en la estructuración política de la comunidad social de que son miembros y en
el establecimiento de las reglas necesarias al mantenimiento del orden social.
Se distinguen de los
derechos civiles o individuales porque, a diferencia de éstos, que permiten
disfrutar al ser humano de una cierta esfera de libertad y autonomía, aquéllos
facultan al individuo, en su calidad de ciudadano, a participar en la
conducción de los asuntos públicos de la comunidad.
Se trata pues, de
derechos políticos por excelencia, dado que constituyen los elementos
justificativos de la legitimidad y la legalidad del poder que va a ejercer
sobre la comunidad erigida en Estado, forma moderna del poder político. Sea en
el plano nacional o internacional, comprenden ciertas prerrogativas exclusivas
de los ciudadanos tanto en materia de voto activo y pasivo como de otros tipos
de participación en los asuntos políticos.
Así por ejemplo —como
lo veremos más adelante—, en la legislación mexicana destaca en forma
categórica el artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. En el ámbito internacional, son diversos los instrumentos que los
reconocen y protegen, entre ellos, la Declaración Universal de Derechos Humanos
de 1948, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948,
la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969, y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos de 1966.
Para el buen
funcionamiento entre la aplicación de nuestros derechos políticos de votar y
ser votado y, en consecuencia, el cumplimiento de uno de nuestros derechos
humanos más importantes, que es establecer libremente nuestra condición
política, la ONU prové: asistencia electoral que se encarga de realizar un
análisis legal y asistencia legislativa en lo que respecta a legislación
electoral y a leyes relacionadas; examen y recomendación de la situación
prevaleciente de los derechos humanos y de las necesidades legales e
institucionales relativas, así como de las que son indispensables para que se
lleven a cabo elecciones libres y justas; apoyo a los esfuerzos de educación
cívica; así como entrenamiento de los oficiales que tienen un papel fundamental
en el proceso electoral.
En México se creó el
Instituto Federal Electoral (ife), que es un organismo público, autónomo,
responsable de cumplir con la función estatal de organizar las elecciones
federales, es decir, las relacionadas con la elección del presidente de los
Estados Unidos Mexicanos y de los diputados y senadores que integran el
Congreso de la Unión, tal como lo estipula el artículo 41 constitucional, en su
párrafo tercero.
Una vez constituido
formalmente empezó a funcionar el 11 de octubre de 1990, como resultado de una
serie de reformas a la Constitución Política aprobadas en 1989 y de la expedición
de una nueva legislación reglamentaria en materia electoral, el Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe), en agosto de 1990.
Desde la fecha de
creación del Instituto Federal Electoral la normatividad constitucional y legal
en la materia ha experimentado tres importantes procesos de reforma: 1993, 1994
y 1996, que han impactado de manera significativa la integración y atributos
del organismo depositario de la autoridad electoral.
Entre los principales
cambios e innovaciones, resultado de estos procesos de reforma, destacan los
siguientes:
1. La reforma de 1993
facultó a los órganos del Instituto Federal Electoral para la declaración de
validez y la expedición de constancias para la elección de diputados y
senadores, así como para establecer topes a los gastos de campaña de las
elecciones.
2. La reforma de 1994
incrementó el peso e influencia de los consejeros ciudadanos en la composición
y procesos de toma de decisiones de los órganos de dirección, confiriéndoles la
mayoría de los votos, y amplió las atribuciones de los órganos de dirección a
nivel estatal y de distrito.
3. La reforma de 1996
reforzó la autonomía e independencia del Instituto Federal Electoral al
desligar, por completo, al poder ejecutivo de su integración y reservar el voto
dentro de los órganos de dirección, exclusivamente a los consejeros ciudadanos.
El Instituto Federal
Electoral está dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, es
independiente en sus decisiones y funcionamiento profesional en su desempeño.
En su integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos
políticos nacionales y los ciudadanos.
Para el desempeño de
sus actividades, el IFE cuenta con un cuerpo de funcionarios integrados en un
servicio profesional electoral.
A diferencia de los
organismos electorales anteriores, que sólo funcionaban durante los procesos
electorales, el IFE, ahora INE se
constituye como una institución de carácter permanente.
De manera expresa y
precisa, el ordenamiento legal dispone que la organización y funcionamiento del
Instituto Federal Electoral apunte al cumplimiento de los siguientes fines:
1.
Contribuir al desarrollo de la vida democrática.
2.
Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos
políticos.
3.
Integrar el Registro Federal de Electores.
4.
Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos
políticos electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones.
5.
Garantizar la celebración periódica y pacífica de las
elecciones para renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unión.
6.
Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio.
7.
Llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la
difusión de la cultura democrática.
6.2.1. Al voto
Como es bien sabido,
el sufragio ya fue incluido en las primeras declaraciones de derechos, desde el
Bill of Rights, del 13 de febrero de 1689 (8. “La elección de los miembros del
Parlamento debe ser libre”), la Declaración de derechos hecha por los
representantes del buen pueblo de Virginia, aprobada el 12 de junio de 1776
(VI. “Todas las elecciones de representantes del pueblo en la asamblea deben
ser libres; y que todos los hombres que hayan probado suficientemente su
adhesión a la comunidad y un interés permanente con ella tienen derecho de
sufragio, y no podrán ser gravados con impuestos o privados de su propiedad
para uso público sin su propio consentimiento o el de sus representantes así
elegidos, ni obligados por ninguna ley que no hayan consentido para el bien
público”) hasta la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26
de agosto de 1789 (artículo 6: “La Ley es la expresión de la voluntad general.
Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar personalmente, o por medio
de sus representantes, en su formación. Debe ser la misma para todos, tanto si
protege como si castiga. Todos los ciudadanos, al ser iguales ante ella, son
igualmente admisibles en todas las dignidades, puestos y empleos públicos,
según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y la de sus
talentos”).
Pero, a diferencia de
lo que sucedió en la época liberal, en la que la intervención de los individuos
en el ejercicio del poder desempeñaba, en última instancia, una función
legitimadora de las limitaciones impuestas por el legislador a la libertad
“natural” de las personas, en un sistema democrático ese derecho a participar
en los asuntos públicos no desempeña una mera función de legitimación, sino que
canaliza el flujo de expectativas políticas de la sociedad al Estado, con lo
que la comunidad se autodetermina de manera constante y puede decidir el sentido
de su orientación política.
El derecho a ejercer
esta forma de autogobierno es un atributo reconocido a los integrantes de una
sociedad determinada y una garantía de la propia existencia democrática de esa
comunidad. No se trata de fundamentar el voto en un supuesto derecho natural
preexistente a la organización del poder político, sino de aceptar que ese
poder sólo es democrático si se ejercita y desarrolla según la orientación que
le otorgan en cada momento los destinatarios inmediatos de sus decisiones.
La extraordinaria
importancia de este derecho ha sido puesta de relieve en distintas latitudes y
culturas jurídicas, tanto en textos doctrinales —ya Rousseau sostuvo en 1762 en
El contrato social que el derecho de votar es un derecho que nadie puede quitar
a los ciudadanos y Madison afirmó en El
Federalista (LII) que este derecho es un elemento esencial del gobierno
republicano—, internacionales y jurisprudenciales —en Yick Wo v. Hopkins,
del 10 de mayo de 1886, el Tribunal Supremo de Estados Unidos consideró que “el
derecho de voto es el derecho político fundamental porque garantiza todos los
demás derechos”— y en Yatama vs.
Nicaragua, del 23 de junio de 2005, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que:
Los derechos políticos
protegidos en la Convención Americana, así como en diversos instrumentos
internacionales, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo
político… El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la
existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos ejercen
el derecho a la participación política.
En un sistema
democrático el voto es, pues, un “derecho”, un poder reconocido por el
ordenamiento a los individuos para que intervengan en la adopción de las
decisiones políticas y en la formación de las normas a través de las que se
expresa la voluntad popular. Desde una perspectiva jurídica, más que la
participación efectiva lo que importa es la garantía de la misma, que se
construye a partir de normas que aseguren el derecho a decidir, así como la
libertad y la igualdad de la decisión. El componente de derecho significa que
ese poder de decisión que se confiere al individuo es un fin en sí mismo,
garantizando la posibilidad de participar y, sobre todo, que la decisión tenga consecuencias
jurídicas, debiendo de imponerse como resultado con la mayor correspondencia
posible con la voluntad manifestada por el pueblo.
Con su incorporación a
la Constitución, este derecho alcanza además el rango de fundamental, lo que,
como es obvio, significa, como ya dijo en 1803 el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos en el caso Marbury vs. Madison, que “se impone sobre cualquier disposición legislativa
que le sea contraria”, sea de ámbito estatal o regional.
El carácter “fundamental” de la participación
se deriva, pues, de su inclusión en la norma superior del ordenamiento, que le
otorga un objeto y un contenido determinados, sobre los que el legislador podrá
realizar determinadas concreciones, pero siempre en el marco impuesto por el texto
constitucional. Este rasgo es característico de las Constituciones democráticas,
lo que impide que se produzca el fenómeno, frecuente durante el siglo XIX, de
que el contenido del voto sea determinado por el legislador ante el silencio de
la norma suprema, y evita también que se puedan articular restricciones no
admitidas ni queridas por el constituyente.
El voto representa un
ejemplo de derecho fundamental que no va a poder ser ejercido por el titular
del mismo sin una previa intermediación del legislador, lo que no impide
afirmar que su incorporación al texto constitucional supone una disponibilidad
potencialmente inmediata, que se concreta en la posibilidad de exigir que los
poderes públicos arbitren la organización y los procedimientos necesarios para dar
efectividad al derecho. La omisión o desatención de esta obligada intervención
del legislador hará emerger la eficacia directa de la norma iusfundamental,
aunque sea en su contenido mínimo o esencial, lo que en la actualidad, como veremos
con detalle más adelante, puede tener especial relevancia para determinados
titulares del derecho de sufragio, como los ciegos o las personas que están en
situación de detención policial.
En suma, el derecho
fundamental de voto es un derecho subjetivo; es decir, un apoderamiento
jurídico (contenido del derecho) que la Constitución atribuye a un sujeto para
que pueda defender, asegurar o ejercer determinadas expectativas de
participación política (objeto del derecho). Con la fuerza normativa de la Constitución,
ese apoderamiento consistirá en la posibilidad de exigir a los poderes públicos
que aseguren la intervención de manera directa o a través de representantes en
el gobierno político de la comunidad.
La “fundamentalidad”
que la Constitución confiere a este derecho significa que lo dota de una
disponibilidad para su titular potencialmente inmediata, y, como fuente de las
demás fuentes del ordenamiento, lo preserva de su alteración o vulneración por
normas infraconstitucionales y lo hace indisponible para el legislador e,
incluso, para el órgano de reforma constitucional, como ocurre, por citar dos ejemplos,
con la Constitución de la República Federal de Alemania (artículo 79.3)12 y la
Constitución de Portugal (artículo 288),13 que declaran irreformables, entre
otros, los preceptos relativos al derecho de voto.
El contenido subjetivo
del derecho de voto, entendido como el haz de facultades jurídicas atribuidas a
su titular, no se incluye de manera exclusiva en el concreto precepto
constitucional que lo enuncia, sino que su objeto, contenido y límites habrán
de deducirse además de otros preceptos, en especial, de los que proclaman el
carácter democrático del Estado, de los que regulan la elección de los
distintos órganos de extracción política y, en su caso, de los que prevén
formas de democracia directa. La necesidad de acudir a otros enunciados
normativos para averiguar en qué consiste este derecho se deriva de una característica
presente, en mayor o menor medida, en todos los derechos fundamentales: la
peculiar estructura abstracta y abierta de sus formulaciones en los preceptos
constitucionales que los contienen.
Por este motivo es
necesario precisar cuál es el objeto del derecho de voto reconocido en los
textos constitucionales de referencia y esta tarea, en absoluto sencilla, exige
conocer el modelo o modelos dogmáticos que están presentes en esa definición
abstracta y, de manera previa, saber cuál es la concepción constitucional sobre
la que se sustentan esas dogmáticas; en palabras de Ernst W. Böckenförde, la
“concepción constitucionalmente adecuada”.
La importancia de
mantener una teoría de los derechos fundamentales conforme a la Constitución
aumenta, si cabe, en el examen del contenido esencial de los derechos, porque,
si se prescinde de esa referencia, las teorías o modelos dogmáticos se
autonomizan y la averiguación de tal contenido probablemente discurra por las
categorías doctrinales elaboradas en el interior de dichos modelos, al margen de
una explícita referencia constitucional o por remisión a principios funcionales
de la Constitución, entendida ésta no como norma, sino como instrumento
político de integración y de estabilidad del orden.
El proceso de
determinación de cuál es la dogmática adecuada no puede consistir, como es
obvio, en que el intérprete lo decida por sí mismo, pues si así fuera se
estaría proyectando la concepción personal sobre la Constitución y los derechos
fundamentales para, de esta manera, acomodar el precepto a esa compresión
previa del derecho.
El texto
constitucional tiene que ser el punto de partida y no el de llegada de la tarea
interpretativa, por lo que ésta ha de partir de lo que al respecto se haya
establecido en aquél. Esto es lo que explica la especial atención que se debe
prestar a uno de los principios estructurales de la norma fundamental, el
democrático, que se irradia a la totalidad del ordenamiento constitucional, y,
en particular, a un derecho como el de sufragio.
Como es obvio, las
consideraciones que aquí se hacen toman como referencia los preceptos de las
Constituciones que son objeto de mención, si bien puede ocurrir que no se
puedan aplicar en su integridad a todas ellas.
6.2.2. Ser votado
El derecho al voto es
la facultad que tiene toda persona que cuenta con la ciudadanía mexicana de
expresar por medio del sufragio su preferencia política, ya sea por algún
candidato a obtener un cargo de elección popular o bien por la aprobación o
rechazo de alguna ley o política pública (Vásquez y Córdova, 2012, p. 6). La
ciudadanía puede ejercer su derecho al voto sin más requisitos que los que
dicta la ley.
En buena medida,
cualquier persona que cuente con una credencial de elector vigente puede llegar
a la casilla de su distrito y emitir su voto en las elecciones federales y
locales. La Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas
(Encup) (Segob, 2008) señala que 95 por ciento de las y los mexicanos aseguran
contar con una credencial de elector; igualmente, la misma encuesta señala que
81 por ciento de las personas de 18 o más años de edad (al año 2000) votaron en
las pasadas elecciones presidenciales.
Sumado a esto, se ha
hablado ya de las diversas reformas que han ayudado a brindar legitimidad a los
procesos electorales en nuestro país. La Encuesta Nacional de Cultura
Constitucional (IIJ-UNAM/IFE/INMUJERES, 2011) refiere que la población
consultada asigna una calificación de 6.3 a su nivel de confianza en las
autoridades electorales, es decir, el IFE y los institutos electorales de sus
estados.
Adicionalmente, a lo
largo de los últimos veinte años también se han tomado medidas legales para
garantizar la no discriminación en el ejercicio de los derechos políticos. Los
avances son innegables, pero las materias pendientes también lo son y resulta
importante señalarlas.
En el Diario Oficial
de la Federación se publicó en junio de 2005 un decreto por el cual se modificó
el COFIPE con el fin de que las y los mexicanos residentes en el extranjero
pudieran emitir su voto en las elecciones presidenciales. El debate fue álgido
y el consenso difícil de alcanzar, pues el número de ciudadanas y ciudadanos
mexicanos que residen temporal o habitualmente fuera del país es de varios
millones. Había que tomar en cuenta que la gran mayoría reside en Estados
Unidos y que en muchos casos se estaría hablando de personas que tienen una doble
nacionalidad y que tendrían un peso determinante en las elecciones nacionales
(Fix-Fierro, 2006, p. 52). Al final, predominaron aquellas visiones que
insistían que si la nacionalidad confiere derechos, las y los nacionales
mexicanos que viven en el extranjero deben contar con el derecho de elegir al
representante del Estado que habrá de protegerlos fuera del suelo nacional.
Las reformas
legislativas delinearon los pasos necesarios para poder votar desde el
extranjero. En el Libro Sexto del COFIPE, denominado Del voto de los mexicanos
residentes en el extranjero, los artículos del 313 al 339 establecen los
requisitos, procedimientos, prohibiciones y atribuciones que deben realizar la
autoridad electoral, los partidos políticos y las y los ciudadanos mexicanos,
para que éstos puedan emitir su voto desde cualquier parte del mundo.
En las elecciones
presidenciales de 2006, 81 por ciento de las y los mexicanos residentes en el
extranjero inscritos en la lista nominal emitió su voto, es decir: cerca de 41
000 personas sufragaron desde 86 países diferentes.
La cifra, si bien es muy menor en comparación con
el número calculado de personas mexicanas que viven fuera de nuestras
fronteras, no es desdeñable dentro del marco de las consideraciones logísticas
y administrativas que han hecho posible que el derecho a votar sea ejercido por
toda la ciudadanía. Este dato también cobra relevancia en procesos electorales
donde los resultados pueden definirse por márgenes muy pequeños, como fue el
caso de la elección presidencial del año 2006.
Los bajos números de
participación electoral mencionados anteriormente, dan cuenta de la necesidad
de mejorar los mecanismos que lo hacen posible. Además de las campañas de
promoción necesarias para informar a las y los connacionales en el extranjero
de los requisitos para poder votar en las elecciones presidenciales, las y los
consejeros electorales del ife, las y los líderes de las organizaciones de
migrantes y las y los representantes de los partidos políticos han coincidido
en que hay que tomar nuevas medidas para facilitar el proceso.
En el caso de las
elecciones presidenciales de 2012, por ejemplo, las y los ciudadanos debieron
solicitar al IFE por escrito su inscripción a la Lista Nominal de Electores
Residentes en el Extranjero (lnere), en el periodo establecido; manifestar el
domicilio en el extranjero al que se haría llegar la boleta electoral y mandar
su voto al IFE por correo certificado, mismo que debió llegar 24 horas antes
del día previsto para los comicios, con el objeto de que fuera computado.
Aunque se reconoce el
valor y la importancia del programa del voto de las personas mexicanas en el
extranjero, hay que anotar que éste sólo considera la elección presidencial y
deja fuera la elección de diputados, senadores y autoridades locales.
EL VOTO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
La legislación
nacional también ha avanzado en este rubro. Desde el año 2011 existe la Ley
General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, que en su artículo
4 determina que dichas personas gozarán de todos los derechos que establece el
orden jurídico mexicano, sin distinción alguna. Añade que se tomarán medidas
que prohíban conductas que tengan como objetivo o consecuencia atentar contra la
dignidad de una persona, crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante u
ofensivo, debido a la discapacidad que ésta posea. Y, por último, describe las
acciones afirmativas como apoyos de carácter específico destinados a prevenir o
compensar las desventajas o dificultades que tienen las personas con
discapacidad en la incorporación y participación plena en los ámbitos de la
vida política, económica, social y cultural.
Por su parte, el
artículo 265 del COFIPE prevé que las y los electores que no sepan leer o que
se encuentren impedidos físicamente para marcar sus boletas de voto, podrán
hacerse asistir por una persona de su confianza que les acompañe.
El IFE ha adoptado
diversas disposiciones para garantizar la igualdad de oportunidades y la no
discriminación durante los procesos electorales federales. En 2003 el Consejo
General del Instituto Federal Electoral aprobó un acuerdo que obliga a todas y
todos los funcionarios del servicio profesional, así como las y los consejeros
locales y distritales a procurar la erradicación de aquellas condiciones que
provoquen discriminación.
Se ordenó también
facilitar el acceso y la circulación de las personas con discapacidad visual,
evitando la presencia de obstáculos naturales o de mobiliario, y que las y los
funcionarios de casilla procuren todas las facilidades necesarias para que las
personas con discapacidad visual que acuden acompañadas de perro-guía puedan
transitar libremente dentro de las casillas. Se acordó también que los
electores y electoras que usen muletas, bastones o andaderas podrán solicitar que
una persona de su confianza o un funcionario de la mesa directiva de la casilla
sostenga el cancel o elemento modular a efecto de evitar que ésta se recorra en
el momento de la emisión del voto. Otro acuerdo emitido en ese mismo año
aprobó, por su parte, medidas con respecto del uso de mascarillas Braille, y en
las elecciones de 2006 se usó por primera vez una mampara especialmente
diseñada para que las personas que usan silla de ruedas y aquellas de baja
estatura pudieran emitir su voto con facilidad.
Adicionalmente, los
partidos políticos con registro ante el IFE firmaron a finales de 2010 el Acuerdo Nacional por los Derechos Políticos
de las Personas con Discapacidad y se comprometieron a promover, difundir, defender,
ejercer y hacer exigible la participación política de las personas con
discapacidad y sus familias en los procesos electorales, así como a difundir
mensajes oficiales y propaganda que sean accesibles para todos y todas las
personas con discapacidad.
El Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación inició en 2011 el Programa Institucional de
Accesibilidad para Personas con Discapacidad, con el objetivo de proteger su
derecho de acceso a la justicia electoral y al ejercicio de los derechos
político-electorales. Las reformas se han dado también en las legislaciones
electorales de distintas entidades federativas, como es el caso del Distrito
Federal y Colima, que han tomado medidas para facilitar el sufragio de personas
con discapacidad motriz y visual, principalmente.
Si bien la posibilidad
de contar con elementos que faciliten el voto de las personas con discapacidad
visual y motriz ha avanzado considerablemente, no ocurre lo mismo en el caso de
la discapacidad intelectual.
La emisión de una
credencial para votar por parte de las y los funcionarios del IFE sigue siendo
discrecional, como lo es también el permiso de acceso a la casilla por parte de
las y los funcionarios ciudadanos el día de la elección.
EL VOTO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Si bien el derecho al
voto de los pueblos indígenas se encuentra reconocido en la misma medida que
para el resto de la ciudadanía, la realidad en muchos casos es otra. Suele
ocurrir que algunas comunidades indígenas están alejadas y son de difícil
acceso, lo cual hace más complicada la vigilancia de las casillas y del proceso
electoral entero; esto hace susceptibles a las y los electores de estas áreas a
la compra e inducción del voto, ya sea con recursos económicos o por medios
violentos.
Por otro lado, sucede
también que las leyes de usos y costumbres permiten que los votos se emitan de
manera comunitaria, es decir, que el regidor o líder de la comunidad vote en
nombre de todos los integrantes de la misma. En cumplimiento del artículo 2
constitucional, esta forma de sufragio viola la principal regla democrática: “a
cada cabeza, un voto”, y con ello el derecho de todas las personas a decidir el
sentido de su voto, con independencia de su pertenencia a un grupo particular (Vásquez
y Córdova, 2012, p. 50). Todo esto obliga a hacer una ponderación de los
derechos en conflicto.
EL VOTO DE LAS PERSONAS LESBIANAS, GAYS, BISEXUALES,
TRANSEXUALES, TRANSGÉNERO, TRAVESTIS E INTERSEXUALES (LGBTTTI)
Como se ha mencionado
en otros capítulos, las identidades conglomeradas en este sector de la
población presentan particularidades y problemáticas distintas. En el ámbito de
los derechos políticos las diferencias son sustanciales al abordar los derechos
a votar y ser votados.
En este rubro es
importante señalar la situación particular de la población trans (tanto hombres
como mujeres), ya que en muchas ocasiones la credencial para votar expedida por
el IFE presenta un nombre distinto a la apariencia de quien se identifica con
ella, motivo por el cual se ven impedidas e impedidos de ejercer su derecho a
votar. En algunas entidades como el Distrito Federal, la autoridad electoral
señaló que las personas transexuales, transgénero o travestis podían acceder a
ejercer su voto sin discriminación, reconociendo que la credencial para votar
ofrece más criterios de identificación de la persona, como la huella, sin que
necesariamente la imagen de dicha credencial corresponda específicamente con
quien se identifica con ella.
Sin embargo, hace
falta que este tipo de medidas sean continuadas por otras entidades federativas
y el IFE.
EL VOTO DE LAS PERSONAS EXTRANJERAS EN MÉXICO
La ciudadanía es la
capacidad fundamental de la que deriva la posibilidad de poseer y ejercer los
derechos políticos como derechos de participación en los asuntos políticos de
un Estado. La Carta Magna delimita en su artículo 34 quiénes pueden ser
considerados ciudadanos mexicanos, es decir, los varones y las mujeres que,
teniendo la nacionalidad mexicana, ya sea por nacimiento o por naturalización,
hayan cumplido 18 años y tengan un modo honesto de vivir; en este mismo
sentido, se considerarán extranjeras todas aquellas personas que no posean la
ciudadanía mexicana, lo cual limita el ejercicio de sus derechos políticos.
Así lo señala el
artículo 33 constitucional, que aunque garantiza a las personas extranjeras el
respeto de sus derechos humanos y las garantías que señala la Constitución, les
prohíbe inmiscuirse en los asuntos políticos del país.
Es importante tomar en
cuenta que, debido a los crecientes fenómenos migratorios que se han dado en el
mundo a lo largo de los años, las personas extranjeras participan del mercado
laboral de una nación y con ello están inmersas en el sistema de actividad
tributaria. No es extraordinario pensar entonces que deberían tener derecho a
participar de las decisiones políticas de las comunidades en las que residen. A
decir de Mauricio Merino, la única manera de explicar por qué en México aún no
se reconoce el derecho de las y los extranjeros a votar en las elecciones
municipales o distritales donde habitan es la profunda xenofobia que permea
muchas de las decisiones políticas del país. Si una persona elige vivir en
México, y es aquí donde se desarrolla socialmente, donde trabaja y paga
impuestos, no hay ningún motivo por el que habría de impedírsele ejercer su
derecho al voto. Las especificidades administrativas pueden variar en términos
del número de años de residencia, por ejemplo, pero resueltas éstas, la
implementación de los mecanismos para que las y los extranjeros voten en el
país, resultaría no sólo eficiente, sino justo e imperante dentro de un país
que ya se reconoce como plural e incluyente.
Hay que mencionar, no
obstante, el caso de la legislación del Distrito Federal, en materia de
derechos políticos de los residentes extranjeros en la localidad. La Ley de
Participación Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF) prevé en su artículos 5 y
8 la participación de todas las personas que habitan en su territorio,
incluidas las extranjeras. Los métodos de participación permitidos en este artículo
proponen la adopción de acuerdos y la realización de actos a los órganos de
participación ciudadana y a las autoridades del Distrito Federal; emitir
opinión o formular propuestas para la solución de los problemas de interés
público o general y para el mejoramiento de las normas que regulan las
relaciones en la comunidad, y formar parte de las contralorías y de las
asambleas ciudadanas.
Un paso obligado,
tanto en el Distrito Federal como en el resto de las entidades federativas, es
el de conceder el voto a las y los residentes extranjeros.
EL VOTO ACTIVO Y LOS MINISTROS DE CULTO
En el reporte que se
refiere a la libertad de conciencia se habla de cómo las reformas
constitucionales de 1992 normalizaron la relación entre las iglesias (en
particular la iglesia mayoritaria) y el Estado. Entre las modificaciones más
relevantes que entonces se hicieron se encuentra la del artículo 130
constitucional, a través del cual se devolvió a los ministros de culto el
derecho a sufragar. Una vez considerados los ministros tan ciudadanos como
cualquiera, se restableció el derecho a votar del que se habían visto privados
por motivos históricos.
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